2.3 Die Ausgestaltung der Legitimation ist herkömmlicherweise auf Private zugeschnitten
(CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl., St. Gallen 2003,
N. 441 mit Hinweisen). Art. 111 Abs. 1 BGG (SR 173.110) verankert den Grundsatz der Einheit
des Verfahrens: Demnach muss, wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist,
sich am Verfahren vor allen kantonalen Instanzen als Partei beteiligen können. Der Zugang
zum Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten muss somit gewährleistet sein und darf nicht durch einengende kantonalrechtliche Legitimationsumschreibungen verbaut werden