A.      B., fonctionnaire cantonal depuis 1985, céliba-

taire, est père d'un enfant né en 1979 qu'il a reconnu dans le cadre d'une

action en constatation de paternité (ordonnance du Tribunal cantonal du

29.5.1987), en s'engageant à pourvoir à son entretien par le versement de

pensions alimentaires.

 

        Le 14 juin 1995, apprenant que les titulaires de fonctions

publiques non mariés ayant un enfant à charge pouvaient recevoir une allo-

cation de ménage, B. a demandé le versement de cette alloca-

tion au service du personnel de l'Etat qui, par décision du 7 juillet

1995, lui a fait savoir qu'il pouvait effectivement prétendre une alloca-

tion de ménage complète, versée avec effet rétroactif au 1er juin 1993

(compte tenu d'un délai de prescription de deux ans).

 

B.      B. a recouru contre cette décision devant le Dé-

partement des finances et des affaires sociales, en faisant valoir que le

versement de l'allocation de ménage devait rétroagir sur une période mi-

nimale de cinq ans et qu'un intérêt moratoire de 5 % était dû sur le ca-

pital ainsi calculé. Par décision du 13 septembre 1995, le département a

rejeté le recours, motif pris que, en l'absence de dispositions légales

topiques sur la prescription du droit à l'allocation de ménage, il fallait

s'inspirer de la prescription de deux ans prévue par la loi sur les allo-

cations familiales; que, par ailleurs, la prescription s'étendait aussi à

la réclamation d'intérêts et que, les allocations demandées ayant été ver-

sées immédiatement après la présentation de la demande, l'Etat n'était pas

en demeure et ne devait, partant, pas d'intérêts moratoires.

 

        L'affaire ayant été portée par l'intéressé devant le Conseil

d'Etat, par voie de recours, ce dernier a rejeté celui-ci par décision du

29 novembre 1995, reprenant en substance les motifs des autorités infé-

rieures.

 

C.      B. a interjeté un recours devant le Tribunal admi-

nistratif contre la décision du Conseil d'Etat en concluant à l'annulation

de celle-ci et à l'octroi de l'allocation de ménage avec effet au 1er mars

1986 (date à partir de laquelle il a contribué à l'entretien de l'enfant),

subsidiairement dès le 1er juin 1990 (compte tenu d'une prescription de

cinq ans). Il estime que, informé déjà en 1987 du fait qu'il percevait des

allocations familiales de la caisse de compensation, l'Etat ne saurait se

prévaloir de la prescription sans commettre un abus de droit; que, si la

prescription devait être retenue, elle devrait être fixée à cinq ans comme

pour le traitement des fonctionnaires; qu'un intérêt de 5 % est dû sur les

prestations dès le jour où elles sont échues. Ses motifs seront repris

autant que besoin dans les considérants qui suivent.

 

        Dans ses observations, le Conseil d'Etat conclut au rejet du

recours.

 

                          C O N S I D E R A N T

                                 en droit

 

1.      Le Tribunal administratif connaît en instance unique des actions

fondées sur le droit administratif et portant sur des prestations pécu-

niaires découlant des rapports de service des agents de l'Etat et des com-

munes, y compris les prestations d'assurances (art.58 litt.a LPJA). Les

allocations de ménage revenant aux fonctionnaires cantonaux constituent de

telles prestations. Le litige relève ainsi de la compétence unique du

Tribunal administratif, et la "décision" du service du personnel de l'Etat

du 7 juillet 1995 ne constituait pas un acte sujet à recours (art.3 al.3

LPJA). Par voie de conséquence, les décisions rendues successivement par

le Département des finances et des affaires sociales et par le Conseil

d'Etat, sur recours, sont entachées de nullité.

 

        Cela étant, le tribunal convertit d'office le recours en une

requête introductive d'instance au sens de l'article 60 LPJA.

 

2.      a) Selon la loi concernant le statut général du personnel rele-

vant du budget de l'Etat, du 4 février 1981 (LSt), qui était en vigueur

jusqu'au 31 décembre 1995 et qui est donc applicable en l'espèce, les ti-

tulaires de fonctions publiques ont droit à un traitement comprenant le

traitement de base, l'allocation supplémentaire et les diverses alloca-

tions éventuelles (art.49 LSt). Parmi les allocations diverses figurent

l'allocation de ménage, les allocations familiales, des allocations pour

personnes à charge, et les primes de fidélité (art.70 à 74a LSt). Le droit

au traitement et aux allocations prend naissance en principe le jour de

l'entrée en fonction et s'éteint le jour de la cessation de l'activité.

Sont réservées, notamment, les dispositions de la législation cantonale

sur les allocations familiales (art.75 al.1 et 2 LSt).

 

        Tout titulaire de fonction publique marié dont le traitement

constitue la part principale du produit des activités lucratives du couple

a droit à une allocation de ménage dont le montant est fixé par le tableau

annexé à la loi (art.70 al.1 LSt). Aux conditions fixées par le Conseil

d'Etat, l'allocation peut également être versée en tout ou partie à des

titulaires de fonctions publiques célibataires, veufs ou divorcés, ayant

des enfants ou d'autres personnes à charge (art.70 al.6 LSt).

 

        L'article 41 litt.a du règlement d'application, pour le person-

nel de l'Etat, de la LSt précise que, outre les fonctionnaires mariés, ont

droit à l'allocation de ménage les fonctionnaires célibataires, veufs ou

divorcés, ayant à leur charge (entre autres cas) un ou plusieurs enfants.

 

        b) Il n'est pas contesté en l'espèce que B. peut

prétendre, en tant que père célibataire d'un enfant à sa charge, à l'allo-

cation de ménage en vertu des dispositions susmentionnées. Le litige porte

sur le point de savoir si l'intéressé peut réclamer le paiement des allo-

cations de ménage pour toute la période, antérieure au 14 juin 1995 (date

à laquelle il les a demandées), pendant laquelle il y aurait eu droit,

savoir dès le 1er mars 1986 (date à partir de laquelle il doit des pen-

sions alimentaires pour l'enfant) ou dès la reconnaissance de l'enfant

(ordonnance du Tribunal cantonal du 29.5.1987). Il s'agit, en d'autres

termes, de la question de la prescriptibilité de la créance en paiement

des allocations de ménage et du délai applicable le cas échéant.

 

3.      a) Les dispositions légales régissant le droit au traitement et

aux diverses allocations des fonctionnaires sont muettes en ce qui con-

cerne la prescription de ces prétentions. Cependant, en droit public, la

prescription est une institution générale du droit et s'applique à toutes

les prétentions, aussi bien à celles de la collectivité qu'à celles des

administrés, qu'elles soient de nature patrimoniale ou qu'elles portent

sur une prestation en nature, sous réserve des obligations qui visent le

respect des biens de police au sens étroit, lesquelles sont imprescrip-

tibles (Moor, Droit administratif, vol.II, p.52; Grisel, Traité de droit

administratif, p.660 ss; ATF 105 Ib 11 cons.3a). L'absence de dispositions

sur la prescription des obligations de droit public constitue une lacune,

que le juge doit combler en se fondant sur les normes établies par le lé-

gislateur pour des prétentions analogues, en premier lieu celles qui res-

sortissent au droit public. A défaut de telles normes, ou en présence de

solutions contradictoires ou casuelles, le juge doit fixer le délai qu'il

établirait s'il avait à faire acte de législateur (ATF 116 Ia 464 cons.2,

112 Ia 262 cons.5, 105 Ib 11 cons.3; Moor, op.cit., vol.I, p.154 ss).

        b) Sans nier que son droit aux allocations de ménage peut se

prescrire, le demandeur fait valoir que le principe de la bonne foi et

l'interdiction de l'abus de droit font en l'espèce obstacle à la prescrip-

tion, étant donné que les prétentions en cause sont dues en vertu de la

loi, sans présentation d'une demande expresse, et que le service du per-

sonnel de l'Etat ne pouvait pas ignorer qu'il remplissait les conditions

pour le versement de l'allocation de ménage dès lors que ce service avait

été amené, le 20 août 1987, à fournir une attestation pour la Caisse can-

tonale de compensation, en vue du versement des allocations familiales

pour son enfant.

 

        Cette objection est dénuée de pertinence. S'il est vrai que le

service du personnel aurait dû verser d'office l'allocation de ménage à

partir du moment où il était informé du droit de l'intéressé aux alloca-

tions familiales, cela ne signifie pas que l'on soit en présence d'un

comportement contraire à la bonne foi. Admettre la thèse du demandeur re-

viendrait à renoncer à la prescription pour toutes les prétentions dues en

vertu de la loi, pour le seul motif que la collectivité débitrice n'a, par

inadvertance, pas appliqué correctement celle-ci. On nierait ainsi dans la

plupart des cas la prescriptibilité des créances de l'administré. Il pour-

rait en aller autrement, en revanche, si les conditions du droit à la pro-

tection de la bonne foi étaient réunies, fondées sur l'existence d'une

promesse (v. Grisel, op.cit., p.390 ss), ce qui n'est manifestement pas le

cas, ou si l'autorité avait incité de quelque manière l'intéressé à ne pas

réclamer les prestations en cause (v. par exemple RJN 1995, p.143 cons.c),

ce qui n'est pas le cas non plus. Au surplus, c'est le lieu de rappeler

que l'ignorance d'un droit, soit le fait de ne pas faire valoir un droit

parce qu'on ignore qu'il existe, n'en empêche pas la prescription (RJN 4

III 387). Par ailleurs, la Cour de céans a déjà eu l'occasion de juger, en

ce qui concerne la prescription du droit aux allocations familiales, qu'un

salarié ne saurait exiger le rappel d'allocations pour une période plus

longue que celle fixée par le délai légal de prescription, alors même

qu'il aurait péché par ignorance de la loi ou qu'il aurait été privé de

ces prestations par la faute de son employeur (RJN 1987, p.243).

 

4.      Aussi bien la LSt (art.49) que la nouvelle loi sur le statut de

la fonction publique (du 28.6.1995, entrée en vigueur le 1.1.1996) pré-

voient que le traitement versé aux titulaires de fonctions publiques se

compose du traitement de base, de l'allocation supplémentaire (allocation

de renchérissement, aux termes de l'article 52 de la nouvelle loi) et de

diverses autres allocations éventuelles. Le Département des finances et

des affaires sociales, ainsi que le Conseil d'Etat, relèvent avec raison

que la prescription du droit au salaire - non expressément prévue par la

loi - est en principe de cinq ans si on se fonde par analogie sur l'ar-

ticle 128 CO, comme l'a fait le Tribunal fédéral en ce qui concerne les

fonctionnaires fédéraux (ATF 87 I 413, 85 I 183). Mais, bien qu'elles

fassent formellement partie, aux termes des dispositions précitées, du

traitement mensuel versé aux fonctionnaires cantonaux, les allocations

familiales échappent à cette règle, en vertu de l'article 18 LAFA, selon

lequel les créances en paiement d'allocations familiales se prescrivent

par deux ans. Dès lors qu'une solution uniforme en ce qui concerne la

prescription des divers éléments de la créance en paiement du traitement

est exclue, il convient de déterminer si l'allocation de ménage doit,

quant à elle, suivre à cet égard le sort du salaire proprement dit (trai-

tement de base et allocation supplémentaire, ou allocation de renchérisse-

ment) ou celui des allocations familiales. Or, comme cela a été exposé par

le département et le Conseil d'Etat, si ces prétentions sont toutes fon-

dées sur l'existence d'un rapport de service, il se justifie de distin-

guer, pour trancher cette question, le salaire en tant que contre-

prestation pour le travail fourni d'une part, et les prestations acces-

soires dépendant de la situation familiale du fonctionnaire. Dans son rap-

port du 3 mai 1995 relatif à la politique du personnel de l'Etat et à

l'appui d'un projet de loi sur le statut de la fonction publique, le

Conseil d'Etat relevait notamment ce qui suit : "L'allocation de ménage

telle qu'elle est instituée relève de la politique sociale de l'Etat en-

vers les titulaires de fonction publique et vise à encourager le statut

marital des fonctionnaires (...). Le Conseil d'Etat estime que la poli-

tique sociale d'encouragement du mariage consistant à verser une alloca-

tion de ménage ne correspond plus à la situation actuelle. Un nombre tou-

jours plus important de familles ne relève plus du mode traditionnel qui a

prévalu lors de l'introduction de l'allocation de ménage. Nombre d'enfants

vivent au sein de familles monoparentales ou reconstituées. Ainsi, le cri-

tère du mariage ne garantit plus à lui seul l'atteinte des objectifs d'en-

couragement de la famille en général et des enfants en particulier (...).

L'objectif du Conseil d'Etat est de maintenir une politique sociale envers

ses collaborateurs par des versements de prestations accompagnant le trai-

tement. Il estime que l'allocation de ménage ne répond plus aujourd'hui

aux attentes qui ont prévalu lors de sa création, et propose de baser sa

politique sur la notion d'obligation d'entretien envers un enfant comme

seul et unique critère de détermination de versement d'une allocation.

Ainsi, le principe retenu est de verser une allocation pour chaque enfant

envers lequel le titulaire de fonction publique assume une obligation

d'entretien. Cette politique de soutien envers un enfant à charge se rap-

proche de celle prévue pour le versement des allocations familiales canto-

nales. Il paraissait donc logique que les critères d'attribution de l'al-

location complémentaire s'apparentent à ceux prévus par la loi cantonale

sur les allocations familiales, avec toutefois quelques nuances. Ce rap-

prochement a permis ainsi de nommer l'allocation prévue par l'Etat "allo-

cation complémentaire", dans la mesure où elle ne doit pas être confondue

avec l'allocation familiale cantonale" (p.39-41 du rapport). Il faut rele-

ver, enfin, que ces principes sont désormais concrétisés à l'article 20 du

règlement général d'application de la loi sur le statut de la fonction

publique, du 15 janvier 1996, qui prévoit que sauf disposition spéciale,

le versement de l'allocation complémentaire est déterminé selon les mêmes

critères que ceux arrêtés par les dispositions relatives aux allocations

familiales.

 

        En conséquence, on ne saurait considérer comme déterminant le

fait que pour les fonctionnaires fédéraux la situation est différente en

ce sens que toutes les prétentions pécuniaires du fonctionnaire à l'égard

de la Confédération qui dérivent des rapports de service se prescrivent

par un an à compter du moment où le fonctionnaire en a eu connaissance

mais par cinq ans au plus à compter de la naissance de la prétention

(art.73 al.1 du règlement des fonctionnaires (1). Il se justifie, en vertu

du droit cantonal, d'appliquer aux allocations de ménage des fonction-

naires cantonaux la prescription de deux ans prévue par l'article 18 LAFA.

 

5.      Selon la doctrine et la jurisprudence, l'obligation de verser

des intérêts sur les dettes d'argent échues est une institution générale

du droit, de sorte que lorsqu'ils sont en demeure d'exécuter une obliga-

tion pécuniaire de droit public, l'Etat et les administrés sont tenus de

payer des intérêts moratoires (ATF 101 Ib 158 cons.b; RJN 1985, p.177

cons.5, 1982, p.175 cons.4; Moor, op.cit., vol.II, p.44; Grisel, op.cit.,

p.622). Toutefois, selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral

des assurances, des intérêts moratoires ne sont pas dus en matière d'as-

surances sociales, sauf disposition légale contraire et sauf exceptions,

parmi lesquelles figure notamment le cas d'actes ou d'omissions illicites

de l'administration (ATF 119 V 131).

        On peut laisser indécise en l'espèce la question de savoir si,

s'agissant d'allocations de ménage qui s'apparentent, comme on l'a vu, aux

allocations familiales, un intérêt moratoire est dû en vertu de la règle

générale ou, au contraire, ne l'est pas conformément au principe appli-

cable en droit des assurances sociales. Car, en tout état de cause, selon

l'article 105 al.1 CO, le débiteur en demeure pour le paiement d'intérêts,

d'arrérages ou d'une somme dont il a fait donation, ne doit l'intérêt mo-

ratoire qu'à partir du jour de la poursuite ou de la demande en justice.

Par "arrérages (en allemand : Renten)" on entend les pensions et les

rentes (RJN 7 I 22). Selon la doctrine, la ratio legis de l'article 105

al.1 CO est que le créancier, selon l'expérience générale, n'investit pas

les prestations en cause pour en tirer des revenus, mais les utilise aux

fins d'assurer son entretien (Wiegand, Obligationenrecht I, n.1 ad

art.105). Par conséquent, selon la jurisprudence, des prestations pério-

diques de ce genre, dont font partie les allocations à caractère social,

comme les allocations familiales et les allocations de ménage - ne portent

intérêt qu'à partir du jour de la poursuite ou de la demande en justice

(ATF 119 V 135 cons.c).

 

        Dans le cas présent, il n'est pas contesté que l'Etat a versé au

demandeur des allocations de ménage dues pour les deux ans écoulés immé-

diatement après la demande de l'intéressé tendant à obtenir des alloca-

tions de ménage, et bien avant l'ouverture de l'action de l'intéressé de-

vant la Cour de céans. Il n'est donc pas dû d'intérêts moratoires, de

sorte que sur ce point également la demande est mal fondée.

 

6.      S'agissant d'un litige relatif aux rapports de service des fonc-

tionnaires, il est généralement renoncé à percevoir des frais de justice.

Vu l'issue du litige, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art.48 LPJA,

a contrario).

 

                             Par ces motifs,

                        LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

1. Rejette la demande.

 

2. Constate que la décision du Département des finances et des affaires

   sociales du 13 septembre 1995 et la décision du Conseil d'Etat du 29

   novembre 1995 sont nulles.

3. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

 

Neuchâtel, le 28 octobre 1996