A.      Le 6 décembre 1994, E. SA, bureau d'études en biologie

de l'environnement, a sollicité du Département de l'économie publique

l'autorisation de procéder à des essais de toxicité sur des truitelles,

afin de s'assurer de l'innocuité pour les poissons des eaux usées prove-

nant d'une fabrique de papier au Tessin. Les expériences en question

devaient être effectuées durant trois mois sur 240 truitelles exposées à

cinq concentrations différentes de l'échantillon des eaux résiduaires à

tester.

 

        La commission cantonale consultative et de surveillance des

expériences sur animaux vivants a examiné cette demande dans sa séance du

21 décembre 1994. Elle a retenu qu'après qu'elle aura effectué des tests

sur des algues, bactéries et microcrustacés et que ceux-ci se seront rele-

vés négatifs, E. SA procédera à une ultime étape en exposant les

truitelles à différentes concentrations des eaux résiduaires, étant enten-

du qu'à la moindre suspicion d'intoxication, cette dernière expérience

serait immédiatement suspendue. En principe, "les poissons soumis à ces

tests ne devraient pas en souffrir et on ne devrait pas enregistrer des

pertes ou alors très minimes". Estimant que le but de cette expérience

tendait à exclure tout risque de toxicité pour la faune piscicole, dès

lors que les tests des micro-organismes ne suffiraient pas à cet effet, la

commission a préavisé favorablement et sans restriction la demande d'auto-

risation.

 

        Par décision du 9 janvier 1995, le Département de l'économie

publique a accordé à E. SA l'autorisation sollicitée.

 

B.      Dans son recours au Tribunal administratif contre cette déci-

sion, l'Office vétérinaire fédéral (OVF) conclut à son annulation. Il fait

valoir en bref que les expériences qui causent aux animaux des douleurs ou

des dommages doivent être limitées à l'indispensable (art.13 al.1 LPA) et

qu'elles ne peuvent être autorisées, selon l'article 61 al.3 OPA, si leur

but peut être atteint par d'autres méthodes fiables d'après l'état actuel

des connaissances ou si, vu le résultat qu'on en attend, elles occasion-

nent à l'animal des maux, des douleurs ou des dommages disproportionnés.

Or sur ce point, le recourant relève qu'à l'heure actuelle, les contrôles

d'eaux résiduaires ne sont effectués qu'avec des méthodes chimico-

analytiques, sans utilisation d'animaux vertébrés. Au surplus, selon ses

propres directives concernant la demande d'autorisation pour des expérien-

ces sur animaux et celles de l'Office fédéral de l'environnement des

forêts et du paysage, des exceptions ne peuvent être admises que si les

eaux résiduaires sont suspectes d'être spécifiquement toxiques pour les

poissons et si le requérant est en mesure de justifier de manière satis-

faisante que des méthodes chimico-analytiques ou d'autres méthodes n'uti-

lisant pas d'animaux vertébrés n'assurent pas une sécurité suffisante,

toutes deux conditions qui ne sont pas remplies en la cause.

 

        L'OVF s'oppose donc à l'expérience autorisée, dont il souligne

au demeurant que la contrainte qu'elle exerce sur l'animal est élevée,

parce qu'elle ne respecte pas le principe de la limitation indispensable

ancré dans la législation, du moment que son but peut être atteint par

d'autres méthodes.

 

C.      Dans ses observations sur le recours, le département intimé pro-

pose son rejet. Il précise que l'expérience litigieuse a été sollicitée

par le service de protection de l'environnement du canton du Tessin et

conseillée par l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne. Ladite expé-

rience doit permettre aux responsables de la fabrique de papier et aux

autorités tessinoises de savoir s'il est nécessaire de construire une

station épuratrice des eaux d'évacuation afin de préserver la faune ich-

tyologique locale. Il conteste que la contrainte exercée sur les animaux,

dans le cadre de l'expérimentation de la cause, puisse être "élevée" et

soutient que cette dernière respecte le principe de la limitation indis-

pensable. Il rappelle que la société requérante ne procédera pas d'entrée

de cause à des essais de toxicité sur les truitelles, mais qu'elle effec-

tuera au préalable des analyses chimico-analytiques, puis des tests des

eaux résiduaires sur des algues et des microcrustacés. Ce n'est que si ces

tests devaient se révéler sans effet délétère chez ces organismes infé-

rieurs qu'elle recourra à une expérimentation sur poissons, car l'absence

d'effet sur les premiers ne saurait emporter la preuve que les seconds n'y

seraient pas sensibles. Il estime enfin que la condition selon laquelle de

tels tests sur les truitelles ne peut se justifier que si les eaux sont

suspectes d'être spécifiquement toxiques pour les poissons est bien réali-

sée en l'occurrence, sans quoi la fabrique tessinoise de papier n'aurait

pas mandaté la société E. SA pour précisément élucider ce point.

 

        Bien qu'invitée à se déterminer sur le recours, E. SA

n'a pas usé de son droit de réponse.

 

                          C O N S I D E R A N T

                                 en droit

 

1.      Selon l'article 15 de la loi d'introduction de la loi fédérale

sur la protection des animaux, du 26 mars 1984, les demandes d'autorisa-

tion requises pour les expériences sur animaux vivants sont adressées au

Département de l'agriculture (recte : actuellement le Département de

l'économie publique), qui est compétent pour statuer après avoir sollicité

le préavis de la commission consultative et de surveillance des expérien-

ces sur animaux vivants.

 

        En l'absence de dispositions contraires de la législation fédé-

rale (v. en particulier l'art.26a al.1 de la loi fédérale sur la protec-

tion des animaux (LPA) du 9 mars 1978) et de règles contenues dans la loi

cantonale susmentionnée traitant des voies de droit contre les décisions

du département compétent rendues en la matière, la loi sur la procédure et

la juridiction administratives (LPJA) s'applique en la cause. Selon l'ar-

ticle 30 al.1 LPJA, le Tribunal administratif est l'autorité supérieure

ordinaire de recours.

 

        D'autre part, aux termes de l'article 26a LPA, l'Office vétéri-

naire fédéral est habilité à recourir contre les décisions des autorités

cantonales autorisant des expériences sur animaux, en usant des voies de

recours du droit cantonal et fédéral.

 

        En l'espèce, l'OVF a donc bien qualité pour entreprendre la

décision rendue le 9 janvier 1995 et comme son recours intervient dans le

délai de 20 jours prévu à l'article 34 al.1 LPJA ainsi que dans les formes

prescrites à l'article 35 LPJA, il est donc recevable.

 

2.      Selon l'article 13 al.1 LPA, les expériences qui causent aux

animaux des douleurs, des maux ou des dommages, les mettent dans un état

de grande anxiété ou peuvent perturber notablement leur état général, doi-

vent être limitées à l'indispensable. Ces expériences sont en outre soumi-

ses à une autorisation dont la durée de validité est limitée (art.13a al.2

LPA).

 

        Selon l'article 60 al.2 litt.c de l'ordonnance sur la protection

des animaux (OPA), du 27 mai 1981, l'autorisation est notamment requise

lorsque des substances ou des mélanges de substances sont administrées à

l'animal à des fins de contrôle et qu'un effet dommageable pour lui n'est

pas exclu. Les conditions d'octroi d'une autorisation sont fixées à l'ar-

ticle 61 al.1 et 2 OPA tandis que les cas dans lesquels une expérience ne

peut être autorisée sont précisés à l'article 61 al.3 OPA. L'expérience

n'est ainsi pas permise si, notamment, son but peut être atteint par des

méthodes qui sont fiables d'après l'état actuel des connaissances et qui

ne nécessitent pas d'expériences sur animaux (litt.a), si elle sert au

contrôle de produits et que l'information recherchée peut être obtenue par

l'exploitation des données sur les composants (litt.c) ou si, vu le résul-

tat qu'on en attend, elle occasionne à l'animal des maux, des douleurs ou

des dommages disproportionnés (litt.d).

 

3.      a) En l'espèce, les parties sont au premier chef divisées sur la

question du principe de la limitation à l'indispensable au sens de l'arti-

cle 13 al.1 LPA. Tandis que l'intimé estime que les analyses chimico-

analytiques et les tests des micro-organismes ne suffisent pas à se pro-

noncer sur la toxicité des eaux usées de la fabrique de papier tessinoise

pour les poissons sans procéder à des expérimentations sur des truitelles,

le recourant soutient que le contrôle recherché de ces eaux résiduaires

peut se faire par les simples méthodes chimico-analytiques, sans utilisa-

tion d'animaux vertébrés.

 

        Sur cette question controversée, l'intimé relève cependant dans

ses observations que l'expérience qu'il a autorisée en la cause ne saurait

être entreprise avant que des analyses chimiques des eaux résiduaires,

puis des tests sur des algues, des bactéries et des microcrustacés ne

soient réalisés. Il admet donc, comme il le précise d'ailleurs lui-même,

que ce n'est que dans l'hypothèse où ces derniers tests se révèleraient

sans effet délétère enregistrable chez ces organismes inférieurs, qu'il

pourrait être procédé à l'expérimentation sollicitée sur les truitelles.

Il apparaît ainsi, dans un premier temps, que le but de l'expérience visé

pourrait être atteint par des méthodes d'analyse n'utilisant pas d'animaux

vertébrés si leur résultat devait établir la nocivité des eaux résiduaires

pour les poissons. Dans ces conditions, il ne se justifiait pas, au regard

du principe de la limitation indispensable, tel qu'il est posé par la

législation en ce domaine, d'accorder d'ores et déjà une autorisation de

procéder à des expériences sur des animaux vivants. La permission accordée

en l'occurrence apparaît donc prématurée, ce qui suffit à entraîner son

annulation. A la limite, on eût pu concevoir une autorisation assortie de

charges, à savoir la mise en oeuvre préalable des analyses susmentionnées

et le contrôle de leur résultat négatif par l'autorité; toutefois, comme

cette autorisation a été accordée en l'occurrence sans aucune restriction,

elle ne saurait être maintenue.

 

        b) Certes, comme il n'est pas exclu que l'absence de tout effet

délétère pour des micro-organismes soit établie sur la base des analyses

en question, il pourrait sembler judicieux, à des fins en particulier

d'économie de procédure, que la Cour de céans examine en l'état déjà la

validité d'une autorisation d'expérimentation sur des truitelles. Cette

solution ne peut être retenue, car le dossier n'est pas suffisamment cons-

titué pour permettre au Tribunal administratif de trancher un différend

qui oppose même des spécialistes entre eux.

 

        En effet, si l'intimé soutient que l'absence d'effet délétère

chez les organismes inférieurs n'est pas de nature à prouver que les pois-

sons n'y seraient pas sensibles, sans aucun élément scientifique à l'appui

de ses dires, le recourant affirme de son côté, sans se fonder davantage

sur des données objectives, que des analyses sans recours à des animaux

vertébrés suffisent à déceler la toxicité des eaux pour les poissons. Il

en va de même pour la deuxième question importante à élucider en la cause,

qui a trait à l'atteinte aux truitelles que pourrait constituer l'expéri-

mentation envisagée. Sur ce point également, l'intimé se contente de pré-

tendre, comme le fait également la commission cantonale consultative, que

les truitelles n'auraient pas à souffrir, ou de façon minime, des tests

prévus tandis que le recourant invoque la "contrainte élevée" qui serait

exercée sur ces animaux. Aucune des deux parties n'apporte néanmoins

d'éléments déterminants pour étayer ses allégations.

 

        c) Conformément au principe inquisitoire consacré par l'article

14 LPJA, il appartient à l'autorité d'établir d'office, de manière exacte

et complète, les faits pertinents. A cet effet, elle doit réunir les preu-

ves pour établir l'état de fait et requérir toutes les informations néces-

saires à sa décision. Elle ne peut en particulier tenir un fait pour éta-

bli que si elle est convaincue de son existence (RJN 1985, p.271). Pour

être correcte, l'application de la loi doit en effet se fonder sur la réa-

lité, dans la mesure où celle-ci peut être le plus objectivement établie,

car l'intérêt public ne saurait se contenter de fictions (Moor, Droit

administratif, Berne, 1991, vol.II, p.175).

 

        En l'occurrence, il incombera donc à la commission consultative

cantonale de procéder à un complément d'instruction au sens de ce qui pré-

cède, s'il devait se révéler qu'une demande d'autorisation de procéder à

des expériences sur animaux se pose bien une fois remplies les conditions

examinées dans le considérant 3a ci-dessus. A cet effet, elle aura notam-

ment à élucider, en se basant sur des éléments objectivement fiables

qu'elle aura à réunir, si l'expérimentation en question s'impose de maniè-

re indispensable au sens de l'article 13 al.1 LPA et si, toujours au vu de

données probantes, celle-ci, au regard du résultat qu'on en attend, n'ex-

poserait pas les truitelles à des atteintes disproportionnées au sens de

l'article 61 al.3 litt.d OPA.

 

        Ce complément d'instruction se justifie d'autant plus que, comme

cela ressort des observations de l'intimé, la décision entreprise n'a pas

manqué d'être influencée, d'une part, parce que l'expérience a été deman-

dée par le service tessinois de la protection de l'environnement et recom-

mandée par l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne (son institut de

génie de l'environnement) - dont on relèvera qu'aucune pièce au dossier

n'atteste de leur intervention - et, d'autre part, parce que la requérante

E. SA dispose d'un directeur de laboratoire d'analyses environne-

mentales qui possède toutes les connaissances scientifiques et qualifica-

tions professionnelles requises. Or, si celles-ci permettent, au dire de

l'intimé, de considérer le responsable de la requérante comme un expert,

parfaitement à même dès lors de prétendre que les analyses de type bio-

essais ne peuvent à elles seules apporter la garantie de l'innocuité des

substances contenues dans les eaux résiduaires envers la faune piscicole,

le Département de l'économie publique reconnaît lui-même que l'avis de

cette personne ne saurait équivaloir à celui d'un expert, au sens juridi-

que du terme, puisque celle-ci se trouve être dans la position de la

requérante et qu'elle procédera elle-même aux expérimentations sur animaux

dont elle sollicite l'autorisation. Cette réserve est tout à fait justi-

fiée, car il est évident qu'une autorité ne saurait s'en tenir aux seules

allégations d'un requérant, quelque qualifié qu'il puisse être dans le

domaine considéré, sans avoir dûment vérifié le bien-fondé de sa demande.

 

        Enfin, on relèvera que l'éclaircissement des points à élucider

dans le cadre du complément d'instruction ainsi requis pourrait être faci-

lité grâce au concours de la Commission fédérale pour les expériences sur

les animaux. En effet, si celle-ci a pour première tâche de conseiller

l'Office vétérinaire fédéral, elle est également à la disposition des can-

tons pour des questions de principe et des cas controversés (art.19 LPA).

Et comme l'a précisé le message à l'appui de cette disposition, les auto-

rités cantonales chargées de délivrer les autorisations ainsi que la com-

mission cantonale de consultation peuvent requérir l'avis de la Commission

fédérale pour les cas litigieux (FF 1990 III, p.1211).

 

4.      Il suit de là que l'autorisation entreprise doit être annulée,

la cause étant renvoyée au Département de l'économie publique pour que,

cas échéant, il se prononce à nouveau sur la demande de la société E. SA après avoir procédé à un complément d'instruction au sens des

considérants. Les frais de la présente procédure sont mis à la charge de

la société requérante (art.47 al.1 LPJA). Il est statué sans dépens, ces

derniers étant alloués aux seuls administrés qui obtiennent satisfaction,

à l'exclusion des autorités (art.48 al.1 LPJA).

 

                             Par ces motifs,

                        LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

1. Annule l'autorisation accordée par le Département de l'économie publi-

   que le 9 janvier 1995.

 

2. Renvoie la cause à l'intimé pour qu'il procède conformément aux consi-

   dérants.

 

3. Met à la charge de la société E. SA un émolument de décision de

   400 francs et les débours par 40 francs.

 

4. N'alloue pas de dépens.

 

Neuchâtel, le 7 avril 1995

 

                            AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

                         Le greffier                Le président