(3 arrêts faisant l'objet d'une même fiche)
1er arrêt
A. D. exploite un atelier d'architecture à Cornaux. Il
a reçu une facture de la commune de Cornaux du 16 juin 1994 fixant à 500
francs la taxe annuelle sur l'enlèvement des déchets. Par la suite, la
commune de Cornaux a adressé aux personnes intéressées l'arrêté du 8
février 1994 du Conseil général fixant les taxes sur l'enlèvement des dé-
chets. Par courrier du 27 juin 1994, D. a demandé l'exonéra-
tion de la taxe sur l'enlèvement des déchets. Par décision du 24 octobre
1994, la commune de Cornaux a fixé la taxe sur l'enlèvement des déchets
concernant l'atelier d'architecture D. à 250 francs par année
tout en annulant la facture du mois de juin 1994 et en la remplaçant par
une nouvelle facture.
Le 12 novembre 1994, D. a recouru auprès du Dépar-
tement de la gestion du territoire contre la décision précitée. Il faisait
valoir qu'il ne générait pas plus de déchets qu'une personne seule, les
seuls déchets engendrés par son atelier étant des cendres et des sachets
de thé.
Par décision du 16 juin 1995, le Département de la gestion du
territoire a rejeté le recours. Le département a notamment estimé que le
fait que l'atelier d'architecture possède ou non un conteneur et qu'une
partie de ses déchets soit ou non éliminée d'une autre manière, n'est pas
déterminant. Il a rappelé ensuite que l'arrêté du Conseil général définit
des critères de base conformes au règlement d'exécution de la loi concer-
nant le traitement des déchets solides du 16 juillet 1980 (RLCTD) et esti-
mé que la décision de la commune de Cornaux n'était ni arbitraire ni dis-
proportionnée dans la mesure où elle a tenu compte du fait que, pour la
gestion de son bureau d'architecture, D. reçoit de la litté-
rature professionnelle, du courrier, de la publicité et qu'il produit des
plans, ce qui représente un volume de déchets supérieur à celui produit
par une personne.
B. Le 6 juillet 1995, D. a adressé un recours au
Département de la gestion du territoire, qui l'a transmis au Tribunal
administratif comme objet de sa compétence. Il y reprend les arguments
d'ores et déjà invoqués en faisant valoir de plus qu'il loue son bureau à
L. qui devrait lui aussi s'acquitter de la même taxe, ce qui
reviendrait à considérer que, pour un bureau d'architecte de trois pièces,
l'émolument serait de 500 francs.
C. Dans leurs observations du 28 août 1995, le Département de la
gestion du territoire et le Conseil communal de Cornaux ont conclu au re-
jet du recours.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece-
vable, bien qu'il ait été adressé par erreur au département. En effet,
l'autorité qui se tient pour incompétente doit transmettre l'affaire à
l'autorité compétente (art.9 al.1 LPJA).
2. Selon l'article 2 de la loi fédérale sur la protection de l'en-
vironnement (LPE), celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la
loi en supporte les frais (principe de causalité, aussi appelé principe du
pollueur-payeur). L'obligation pour le détenteur de déchets de recycler,
neutraliser ou éliminer ceux-ci conformément aux prescriptions légales
constitue une de ces mesures (art.30 al.1 LPE). Les cantons veillent à ce
que cette obligation soit exécutée (art.31 al.1 LPE). Ils peuvent confier
cette tâche aux communes (art.31 al.2, 2e phrase LPE).
Les articles 4 à 6 de la loi neuchâteloise concernant le traite-
ment des déchets (LCTD) disposent que les détritus ménagers, les objets
volumineux à usage domestique et les ordures provenant des entreprises
industrielles, artisanales et commerciales assimilables à des déchets sont
ramassés, transportés puis traités par les communes. Selon les articles 22
et 26 al.2 litt.b de la même loi, les communes peuvent, par voie de règle-
ment, percevoir des taxes et émoluments couvrant les frais de ramassage et
de traitement des déchets dont elles ont la charge. L'article 10 RLCTD
indique un certain nombre de critères combinables servant de base de cal-
cul. L'émolument peut ainsi être calculé par habitant (litt.a), par éta-
blissement ou exploitation commerciale, artisanale ou industrielle, en
tenant compte éventuellement de la grandeur des locaux et du genre d'acti-
vité (litt.c) et par quantité de déchets entreposés (litt.d).
Le 8 février 1994, le Conseil général de la commune de Cornaux a
arrêté la taxe annuelle des entreprises à 500 francs par conteneur jusqu'à
800 litres au maximum. Selon l'article 3 de l'arrêté, la taxe est établie
en fonction du nombre de conteneurs, mais au minimum un. Même si une
entreprise n'a pas l'obligation ou l'emploi d'un conteneur, la taxe perçue
sera l'équivalent d'un conteneur. Selon l'article 5 litt.b de l'arrêté,
les entreprises dont le volume de déchets peut être qualifié de très fai-
ble (équivalent à la quantité émise par une personne) peuvent, sur demande
écrite auprès du conseil communal, demander une réduction de la taxe. Tou-
tefois, celle-ci sera au minimum égale à la taxe prélevée par habitant.
3. a) Les taxes ou émoluments sont des prestations pécuniaires,
uniques ou périodiques, fournies par les administrés à une collectivité
publique en échange d'avantages qu'ils reçoivent (Grisel, Traité de droit
administratif, 1984, p.608). Quand il s'agit, comme en l'espèce, d'une
activité étatique qui a une valeur patrimoniale, on parle de taxes d'uti-
lisation (Grisel, op.cit., p.609; Haefelin/Müller, Grundriss des allge-
meinen Verwaltungsrechts, 1990, p.456). La validité d'une taxe dépend du
respect des principes de légalité, de la couverture des frais, de l'équi-
valence, ainsi que du respect du droit à l'égalité découlant de l'article
4 de la Constitution fédérale (Grisel, op.cit., p.610-614; Haefelin/-
Müller, op.cit., p.452-455, 457-458).
b) Le recourant ne prétend pas, à juste titre, que ces principes
n'ont pas été respectés. En effet, la loi cantonale et son règlement
d'exécution constituent une base légale suffisante qui permettait à la
commune de Cornaux de légiférer comme elle l'a fait.
Rien ne permet par ailleurs de conclure que le principe de la
couverture des frais serait violé. Selon ce principe, l'ensemble des res-
sources provenant d'un émolument ne doit pas être supérieur à l'ensemble
des dépenses de la collectivité pour l'activité administrative en cause.
Or, selon les observations de la commune de Cornaux, les montants perçus à
titre de taxe sur l'enlèvement des déchets se montent à 150'000 francs
selon le budget 1994, alors que les charges ont été budgétisées à 200'800
francs. Il n'y a aucune raison de douter de ses allégations .
Selon le principe de l'équivalence, le montant de chaque émolu-
ment doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation four-
nie et rester dans des limites raisonnables. Cela n'exclut toutefois pas
un certain schématisme, car il n'est pas nécessaire que, dans chaque cas,
l'émolument corresponde exactement au coût de la prestation. Ce qui est
important, c'est que les taxes soient établies selon des critères objec-
tifs et qu'elles ne créent pas de différences sans motifs pertinents. En
l'espèce, la taxe est calculée, pour les entreprises, selon le nombre de
conteneurs utilisés. Même si une entreprise n'a pas l'obligation d'user
d'un conteneur, la taxe perçue sera au minimum l'équivalent d'un conte-
neur. Par ailleurs, l'article 5 litt.b de l'arrêté permet une réduction
lorsque la quantité de déchets est très faible. Ce système respecte le
principe de l'équivalence, car les critères utilisés sont objectifs et
permettent de taxer chaque entreprise en fonction de la quantité de
déchets qu'elle produit.
Pour les mêmes motifs, le système adopté par la commune de
Cornaux respecte le droit à l'égalité étant donné que l'application de
l'article 5 litt.b de l'arrêté notamment permet d'individualiser, en cas
de besoin, le calcul de la taxe et démontre la volonté de la commune de
Cornaux de se conformer aux exigences constitutionnelles en matière d'éga-
lité de traitement.
4. Le recourant se plaint de la façon dont il a été taxé étant don-
né le faible volume de déchets que son atelier d'architecture produit.
a) C'est à juste titre que le Département de la gestion du ter-
ritoire a estimé que la question de la quantité de déchets produits par
les administrés relève d'abord de l'appréciation de l'autorité communale
qui est mieux à même d'évaluer, dans chaque cas particulier, les circons-
tances de fait. L'autorité peut au besoin fonder sa conviction sur des
éléments d'appréciation subsidiaires tels que l'expérience de la vie et le
cours ordinaire des choses (RJN 1994, p.257). C'est ainsi qu'elle a procé-
dé pour retenir qu'un bureau d'architecture reçoit de la littérature pro-
fessionnelle, du courrier, de la publicité, et qu'il produit des plans, ce
qui représente un volume de déchets supérieur à celui produit par une per-
sonne seule. Elle n'a ainsi pas abusé de son pouvoir d'appréciation.
Au surplus, la thèse du recourant selon laquelle ses déchets se
limiteraient à des cendres et des sachets de thé n'apparaît crédible qu'à
la condition qu'il procède lui-même à l'élimination des autres déchets.
Cependant, même dans cette dernière hypothèse, il faut rappeler que pour
les services publics dont l'utilisation est obligatoire, la taxe est due
dès que l'obligation naît, indépendamment du fait que l'administré utilise
ou non la prestation publique (Moor, Droit administratif, III p.364). Ain-
si en est-il pour l'émolument dû pour un service d'enlèvement des ordures
monopolisé par la commune, même si quelqu'un élimine par ses propres
moyens les déchets qu'il produit. Or, les emballages et les vieux papiers
notamment sont considérés comme des déchets solides (art.1 litt.b RLCTD)
dont le ramassage et le transport jusqu'aux installations de traitement
incombent aux communes (art.5 al.1 LCTD). Dès lors, la taxe est due même
si le recourant procède lui-même à l'élimination de certains déchets.
Pour examiner si son montant est conforme aux dispositions léga-
les et réglementaires en vigueur, il y a lieu de prendre en considération
les déchets usuellement produits par un atelier d'architecture, comme a
procédé l'autorité communale.
b) Le fait que le volume des déchets de l'atelier d'architecture
du recourant ne nécessite pas l'utilisation d'un conteneur n'est pas
déterminant eu égard à l'article 3 al.2 de l'arrêté communal qui prévoit,
dans ce cas, que la taxe équivaut à celle prélevée pour un conteneur. Il
sied en outre de préciser que lorsqu'il s'agit d'édicter des prescriptions
en la matière, le législateur doit compter avec une multitude de situa-
tions rarement identiques, mais qu'il est néanmoins nécessaire de régir
par une réglementation uniforme. Aussi est-il fondé, comme l'admet le Tri-
bunal fédéral, à se laisser guider par des considérations de praticabilité
et choisir des solutions dont la mise en oeuvre est relativement aisée; il
y va également de la sécurité du droit car une réglementation, à force de
prévoir toutes les solutions possibles, deviendrait touffue et impénétra-
ble, de sorte qu'un certain schématisme est souvent pris en compte (RJN
1994, p.181; ATF 111 Ia 324, 102 Ia 38; Moor, op.cit., vol.I, p.385). Ain-
si, l'autorité communale pouvait-elle prévoir une solution identique pour
les entreprises qui ont un volume de déchets inférieur à un conteneur.
Cette solution est d'ailleurs nuancée par l'article 5 litt.b de l'arrêté
qui prévoit, dans certaines circonstances, une réduction de la taxe.
c) Il y a lieu, en dernier lieu, d'examiner si le recourant pou-
vait prétendre à une réduction de la taxe annuelle et, le cas échéant, de
déterminer l'importance de cette réduction. L'article 5 litt.b précité de
l'arrêté prévoit, comme condition à la réduction de la taxe, un volume de
déchets pouvant être qualifié de très faible, c'est-à-dire équivalent à la
quantité émise par une personne. Or, bien qu'elle ait considéré que l'en-
treprise du recourant générait une quantité de déchets qualifiée de supé-
rieure à celle d'une personne, la commune de Cornaux a décidé d'une réduc-
tion de 500 francs à 250 francs par année assouplissant ainsi les condi-
tions requises pour la réduction de la taxe. Cette façon de procéder per-
met d'individualiser le calcul de la taxe en différenciant les entreprises
dont le volume de déchets est inférieur à un conteneur et supérieur à
celui d'une personne seule. Elle n'est pas critiquable, bien que la réduc-
tion de la taxe annuelle de 500 à 250 francs ne ressorte pas de l'inter-
prétation littérale de l'arrêté. En effet, lorsqu'il examine l'interpréta-
tion par l'autorité inférieure d'une disposition qu'elle a elle-même édic-
tée, le Tribunal administratif fait preuve de retenue (RJN 1986, p.116).
d) Enfin, c'est à tort que le recourant entend tirer argument du
fait qu'il partage ses locaux avec un autre architecte. En effet, la taxe
annuelle touche une entreprise (art.3 al.1 de l'arrêté), en l'occurrence
un atelier d'architecture et non les divers membres de cette entreprise,
et est établie en fonction du volume de déchets (art.10 litt.d RLCTD;
art.3 de l'arrêté communal). Certes, lorsqu'elle évalue le volume de dé-
chets, la commune peut-elle prendre en considération le nombre de person-
nes qui y travaillent. Toutefois, la taxe touche l'entreprise dans son
ensemble et il appartient en l'occurrence aux associés de déterminer, dans
le cadre de leurs rapports internes, comment ils vont procéder au verse-
ment de la taxe annuelle.
5. Mal fondé, le recours doit être rejeté et les frais de procédure
mis à la charge du recourant qui succombe (art.47 al.1 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge du recourant le frais de procédure par 500 francs et
les débours par 50 francs (montants compensés par son avance).
Neuchâtel, le 6 décembre 1995
Deuxième arrêt
A. G. SA exploite une distillerie à
Cornaux. Elle a reçu une facture de la commune de Cornaux du 16 juin 1994
fixant à 500 francs la taxe annuelle sur l'enlèvement des déchets. Par la
suite, la commune de Cornaux a adressé aux personnes intéressées l'arrêté
du 8 février 1994 du Conseil général fixant les taxes sur l'enlèvement des
déchets. Par courrier du 25 juin 1994, G. SA a
demandé l'exonération de la taxe sur l'enlèvement des déchets. Par déci-
sion du 24 octobre 1994, la commune de Cornaux a fixé la taxe sur l'enlè-
vement des déchets concernant G. SA à 250 francs par
année, tout en annulant la facture du mois de juin 1994 et en la rempla-
çant par une nouvelle facture.
Le 7 novembre 1994, G. SA a recouru auprès du
Département de la gestion du territoire contre la décision précitée. Elle
faisait valoir que les déchets solides et liquides générés par son exploi-
tation ne sont pas pris en charge par la commune de Cornaux. Les déchets
pris en charge par la commune se résumant à environ quatre sacs à ordures
par année, la recourante estimait le montant de la taxe disproportionné.
Par décision du 16 juin 1995, le Département de la gestion du
territoire a rejeté le recours. Le département a notamment estimé que le
fait que la recourante possède ou non un conteneur et que tout ou partie
de ses déchets soit ou non éliminé d'une autre manière que par les servi-
ces communaux n'est pas déterminant. Il a estimé que l'arrêté du Conseil
général définit des critères de base conformes au règlement d'exécution de
la loi concernant le traitement des déchets solides du 16 juillet 1980
(RLCTD) et que la décision de la commune de Cornaux n'était ni arbitraire
ni disproportionnée dans la mesure où elle a tenu compte du fait que, dans
l'exploitation de la distillerie, la recourante produit un volume de dé-
chets supérieur à celui produit par une personne.
B. Le 7 juillet 1995, G. SA recourt au
Tribunal administratif contre la décision du département. Elle conteste à
nouveau la taxe qui lui est réclamée en se prévalant d'une constatation
inexacte ou incomplète des faits pertinents et d'une violation des prin-
cipes constitutionnels applicables en la matière (les principes de l'équi-
valence et de l'égalité de traitement).
C. Dans leurs observations des 14 et 28 août 1995, le Département
de la gestion du territoire et le Conseil communal de Cornaux concluent au
rejet du recours.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece-
vable.
2. Selon l'article 2 de la loi fédérale sur la protection de l'en-
vironnement (LPE), celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la
loi en supporte les frais (principe de causalité, aussi appelé principe du
pollueur-payeur). L'obligation pour le détenteur de déchets de recycler,
neutraliser ou éliminer ceux-ci conformément aux prescriptions légales
constitue une de ces mesures (art.30 al.1 LPE). Les cantons veillent à ce
que cette obligation soit exécutée (art.31 al.1 LPE). Ils peuvent confier
cette tâche aux communes (art.31 al.2, 2e phrase LPE).
Les articles 4 à 6 de la loi neuchâteloise concernant le traite-
ment des déchets (LCTD) disposent que les détritus ménagers, les objets
volumineux à usage domestique et les ordures provenant des entreprises
industrielles, artisanales et commerciales assimilables à des déchets sont
ramassés, transportés puis traités par les communes. Selon les articles 22
et 26 al.2 litt.b de la même loi, les communes peuvent, par voie de règle-
ment, percevoir des taxes et émoluments couvrant les frais de ramassage et
de traitement des déchets dont elles ont la charge. L'article 10 RLCTD
indique un certain nombre de critères combinables servant de base de cal-
cul. L'émolument peut ainsi être calculé par habitant (litt.a), par éta-
blissement ou exploitation commerciale, artisanale ou industrielle, en
tenant compte éventuellement de la grandeur des locaux et du genre d'acti-
vité (litt.c) et par quantité de déchets entreposés (litt.d).
Le 8 février 1994, le Conseil général de la commune de Cornaux a
arrêté la taxe annuelle des entreprises à 500 francs par conteneur jusqu'à
800 litres au maximum. Selon l'article 3 de l'arrêté, la taxe est établie
en fonction du nombre de conteneurs, mais au minimum un. Même si une
entreprise n'a pas l'obligation ou l'emploi d'un conteneur, la taxe perçue
sera l'équivalent d'un conteneur. Selon l'article 5 litt.b de l'arrêté,
les entreprises dont le volume de déchets peut être qualifié de très fai-
ble (équivalent à la quantité émise par une personne) peuvent, sur demande
écrite auprès du conseil communal, demander une réduction de la taxe. Tou-
tefois, celle-ci sera au minimum égale à la taxe prélevée par habitant.
3. a) Les taxes ou émoluments sont des prestations pécuniaires,
uniques ou périodiques, fournies par les administrés à une collectivité
publique en échange d'avantages qu'ils reçoivent (Grisel, Traité de droit
administratif, 1984, p.608). Quand il s'agit, comme en l'espèce, d'une
activité étatique qui a une valeur patrimoniale, on parle de taxes d'uti-
lisation (Grisel, op.cit., p.609; Haefelin/Müller, Grundriss des allge-
meinen Verwaltungsrechts, 1990, p.456). La validité d'une taxe dépend du
respect des principes de légalité, de la couverture des frais, de l'équi-
valence, ainsi que du respect du droit à l'égalité découlant de l'article
4 de la Constitution fédérale (Grisel, op.cit., p.610-614; Haefelin/-
Müller, op.cit., p.452-455, 457-458).
b) Le recourant ne prétend pas, à juste titre, que les principes
de légalité et de la couverture des frais n'ont pas été respectés. En
effet, la loi cantonale et son règlement d'exécution constituent une base
légale suffisante qui permettait à la commune de Cornaux de légiférer com-
me elle l'a fait.
Rien ne permet par ailleurs de conclure que le principe de la
couverture des frais serait violé. Selon ce principe, l'ensemble des res-
sources provenant d'un émolument ne doit pas être supérieur à l'ensemble
des dépenses de la collectivité pour l'activité administrative en cause.
Or, selon les observations de la commune de Cornaux, les montants perçus à
titre de taxe sur l'enlèvement des déchets se montent à 150'000 francs
selon le budget 1994, alors que les charges ont été budgétisées à 200'800
francs. Il n'y a aucune raison de douter de ces allégations.
c) La recourante fait valoir que la distillerie n'est exploitée
que quelques mois par an et qu'ainsi le volume de déchets produit est in-
férieur à celui d'une personne. Elle estime dès lors que la taxe réclamée
viole le principe de l'équivalence et ne tient pas compte de l'intérêt
économique de l'administré (ATF 102 Ia 397).
Selon le principe de l'équivalence, le montant de chaque émolu-
ment doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation four-
nie et rester dans des limites raisonnables. Cela n'exclut toutefois pas
un certain schématisme, car il n'est pas nécessaire que, dans chaque cas,
l'émolument corresponde exactement au coût de la prestation. Lorsqu'il
s'agit d'édicter des prescriptions en la matière, le législateur doit
compter avec une multitude de situations rarement identiques, mais qu'il
est néanmoins nécessaire de régir par une réglementation uniforme. Aussi
des considérations de praticabilité et choisir des solutions dont la mise
en oeuvre est relativement aisée; il y va également de la sécurité du
droit car une réglementation, à force de prévoir toutes les solutions pos-
sibles, deviendrait touffue et impénétrable, de sorte qu'un certain sché-
matisme est souvent pris en compte (RJN 1994, p.181; ATF 111 Ia 324, 102
Ia 38; Moor, Droit administratif, vol.I, p.385). Ainsi, l'autorité commu-
nale pouvait-elle prévoir une solution identique pour les entreprises qui
ont un volume de déchets inférieur à un conteneur. Cette solution est
d'ailleurs nuancée par l'article 5 litt.b de l'arrêté qui prévoit, dans
certaines circonstances, une réduction de la taxe. Ce système respecte le
principe de l'équivalence, car les critères utilisés sont objectifs et
permettent de taxer chaque entreprise en fonction de la quantité de dé-
chets qu'elle produit. En particulier, l'arrêté communal ne viole pas le
principe de l'équivalence eu égard au fait qu'il ne prévoit pas toutes les
situations exceptionnelles telle l'activité à temps partiel d'une entre-
prise (RJN 1994, p.181). Dès lors, le moyen de la recourante relatif à son
activité à temps partiel ne peut être pris en considération étant donné
qu'il n'y a pas lieu de procéder à un calcul de la taxe au prorata tempo-
ris de l'activité annuelle. C'est à tort que la recourante tente d'invo-
quer son intérêt économique (ATF 102 Ia 397, JT 1978 I 119). Certes, selon
ladite jurisprudence, pour fixer le montant d'une taxe d'utilisation, il
peut être tenu compte des avantages économiques de l'usager et le produit
des taxes peut être supérieur aux charges assumées par le service publique
et laisser un bénéfice. Le fait que la collectivité publique ait la facul-
té de tenir compte d'avantages économiques particuliers ne signifie pas
encore qu'il s'agit d'une obligation. A la condition qu'elle respecte les
critères énumérés à l'article 10 RLCTD, les autorités communales disposent
d'une certaine autonomie en matière de perception d'un émolument pour
frais de ramassage et de traitement des déchets. Or, les critères de per-
ception de l'émolument retenus par l'Arrêté communal respectent l'article
10 RLCTD ainsi que le principe de l'équivalence eu égard notamment au fait
qu'un certain schématisme est souvent pris en compte.
L'article 5 litt.b de l'arrêté communal permet de tenir compte
des situations exceptionnelles et la conformité de son application sera
examinée ci-après.
d) Pour les mêmes motifs, le système adopté par la commune de
Cornaux respecte le droit à l'égalité de traitement étant donné que l'ap-
plication de l'article 5 litt.b de l'arrêté notamment permet d'individua-
liser, en cas de besoin, le calcul de la taxe et démontre la volonté de la
commune de Cornaux de se conformer aux exigences constitutionnelles en
matière d'égalité de traitement. Les moyens de la recourante relatifs à
deux autres entreprises de la région ne sont pas pertinents étant donné
que l'entreprise S. a fait l'objet d'une taxe annuelle de 350
francs et que l'entreprise C. SA se trouve sur un autre territoire
communal.
4. a) La recourante reproche aux autorités inférieures une consta-
tation inexacte ou incomplète des faits pertinents, tout en contestant
produire un volume de déchets supérieur à celui que produit une personne.
Il est exact, comme le précise la recourante, qu'il y a lieu de prendre en
considération uniquement les ordures ménagères, les déchets spéciaux et
autres déchets devant être éliminés par leur détenteur (art.8 ss, 14
LCTD). C'est à juste titre que le Département de la gestion du territoire
a estimé que la question de la quantité de déchets produits par les admi-
nistrés relève d'abord de l'appréciation de l'autorité communale qui est
mieux à même d'évaluer, dans chaque cas particulier, les circonstances de
fait. L'autorité peut au besoin fonder sa conviction sur des éléments
d'appréciation subsidiaires tels que l'expérience de la vie et le cours
ordinaire des choses (RJN 1994, p.257). L'on ne saurait exiger d'une auto-
rité communale que, lors de chaque requête d'exonération ou de réduction,
elle procède à des investigations détaillées pour déterminer si le volume
des déchets est égal ou supérieur à celui d'une personne. L'autorité com-
munale s'est en l'occurrence basée sur l'expérience de la vie et le cours
ordinaire des choses pour retenir que le volume de déchets est supérieur à
celui produit par une personne. Elle n'a ainsi pas abusé de son pouvoir
d'appréciation.
b) Il y a lieu d'examiner également si la recourante pouvait
prétendre à une réduction de la taxe annuelle et, le cas échéant, de dé-
terminer l'importance de cette réduction. L'article 5 litt.b précité de
l'arrêté prévoit, comme condition à la réduction de la taxe, un volume de
déchets pouvant être qualifié de très faible, c'est-à-dire équivalent à la
quantité émise par une personne. Or, bien qu'elle ait considéré que l'en-
treprise de la recourante générait une quantité de déchets qualifiée de
supérieure à celle d'une personne, la commune de Cornaux a décidé d'une
réduction de 500 francs à 250 francs par année, assouplissant ainsi les
conditions à une réduction de la taxe. Cette façon de procéder permet
d'individualiser le calcul de la taxe en différenciant les entreprises
dont le volume de déchets est inférieur à un conteneur et supérieur à
celui d'une personne seule. Elle n'est pas critiquable bien que la réduc-
tion de la taxe annuelle de 500 à 250 francs ne ressorte pas de l'inter-
prétation littérale de l'arrêté. En effet, lorsqu'il examine l'interpréta-
tion par l'autorité inférieure d'une disposition qu'elle a elle-même édic-
tée, le Tribunal administratif fait preuve de retenue (RJN 1986, p.116).
5. Mal fondé, le recours doit être rejeté et les frais de procédure
mis à la charge de la recourante qui succombe (art.47 al.1 LPJA). Il n'y a
pas lieu à allocation de dépens (art.48 al.1 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge de la recourante les frais de procédure par 500 francs
et les débours par 50 francs (montants compensés par son avance).
Neuchâtel, le 6 décembre 1995
3e arrêt
A. H. exploite une entreprise artisanale ayant
pour activité le forage aux diamants, entreprise dont le siège se situe [...] sur le territoire de la commune de Cornaux. Il a reçu
une facture de la commune de Cornaux du 16 juin 1994 fixant à 500 francs
la taxe annuelle sur l'enlèvement des déchets. Par la suite, la commune de
Cornaux a adressé aux personnes intéressées l'arrêté du 8 février 1994 du
Conseil général fixant les taxes sur l'enlèvement des déchets. Par cour-
rier du 9 septembre 1994, H. a demandé l'exonération de
ladite taxe, alléguant n'exercer aucune activité sur le territoire de la
commune de Cornaux, son activité professionnelle générant au surplus des
déchets ne pouvant être éliminés par la commune. Par décision du 24 octo-
bre 1994, la commune de Cornaux a fixé la taxe sur l'enlèvement des
déchets concernant H. à 250 francs par année tout en
annulant la facture du mois de juin 1994 et en la remplaçant par une nou-
velle facture.
Le 14 novembre 1994, H. a recouru auprès du
Département de la gestion du territoire contre la décision précitée.
Reprenant les arguments déjà invoqués, il a fait valoir de plus que le
Règlement d'exécution de la loi concernant le traitement des déchets
(RLCTD), du 16 juillet 1980, concernait la loi du 11 octobre 1978 qui a,
depuis lors, été abrogée et remplacée. Il en a déduit que l'arrêté du
Conseil communal de Cornaux ne repose sur aucune base légale.
Par décision du 16 juin 1995, le Département de la gestion du
territoire a rejeté le recours. Il a estimé que les règlements d'exécution
de lois abrogées restent valables s'ils n'ont pas été supprimés expressé-
ment par le nouveau droit et sont censés s'appuyer sur lui, conditions
réalisées en l'espèce. En outre, il a relevé que le fait que
H. possède ou non un conteneur et qu'une partie de ses déchets
soit ou non éliminée d'une autre manière que par les services communaux
n'est pas déterminant. Il n'a pas suivi l'argumentation du recourant rela-
tive à l'exercice de son activité hors du territoire communal, ce dernier
n'ayant apporté aucune preuve à ce sujet et la commune ayant procédé à une
vision locale dont elle a déduit que H. exerce une acti-
vité à Cornaux, puisqu'au domicile de l'entreprise se trouvent un chantier
avec des machines, des véhicules et divers matériaux. Il a rappelé ensuite
que l'arrêté du Conseil général définit des critères de base conformes au
règlement cantonal et estimé que la décision de la commune de Cornaux
n'était ni arbitraire ni disproportionnée en considérant que la quantité
de déchets produits par l'entreprise artisanale de H.
était supérieure à celle d'une personne mais inférieure à celle d'un con-
teneur.
B. Le 6 juillet 1995, H. recourt au Tribunal
administratif contre la décision du département. Il reprend les arguments
d'ores et déjà invoqués tout en précisant que, dans l'exercice de son ac-
tivité professionnelle, il ne produit que des "déchets de chantier" dont
les communes n'ont pas la charge de leur élimination.
C. Dans leurs observations des 14 août et 28 août 1995, le Départe-
ment de la gestion du territoire et le Conseil communal de Cornaux con-
cluent au rejet du recours.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece-
vable.
2. Selon l'article 2 de la loi fédérale sur la protection de l'en-
vironnement (LPE), celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la
loi en supporte les frais (principe de causalité, aussi appelé principe du
pollueur-payeur). L'obligation pour le détenteur de déchets de recycler,
neutraliser ou éliminer ceux-ci conformément aux prescriptions légales
constitue une de ces mesures (art.30 al.1 LPE). Les cantons veillent à ce
que cette obligation soit exécutée (art.31 al.1 LPE). Ils peuvent confier
cette tâche aux communes (art.31 al.2, 2e phrase LPE).
Les articles 4 à 6 de la loi neuchâteloise concernant le traite-
ment des déchets (LCTD) disposent que les détritus ménagers, les objets
volumineux à usage domestique et les ordures provenant des entreprises
industrielles, artisanales et commerciales assimilables à des déchets sont
ramassés, transportés puis traités par les communes. Selon les articles 22
et 26 al.2 litt.b de la même loi, les communes peuvent, par voie de règle-
ment, percevoir des taxes et émoluments couvrant les frais de ramassage et
de traitement des déchets dont elles ont la charge. L'article 10 RLCTD
indique un certain nombre de critères combinables servant de base de cal-
cul. L'émolument peut ainsi être calculé par habitant (litt.a), par éta-
blissement ou exploitation commerciale, artisanale ou industrielle, en
tenant compte éventuellement de la grandeur des locaux et du genre d'acti-
vité (litt.c) et par quantité de déchets entreposés (litt.d).
Le 8 février 1994, le Conseil général de la commune de Cornaux a
arrêté la taxe annuelle des entreprises à 500 francs par conteneur jusqu'à
800 litres au maximum. Selon l'article 3 de l'arrêté, la taxe est établie
en fonction du nombre de conteneurs, mais au minimum un. Même si une en-
treprise n'a pas l'obligation ou l'emploi d'un conteneur, la taxe perçue
sera l'équivalent d'un conteneur. Selon l'article 5 litt.b de l'arrêté,
les entreprises dont le volume de déchets peut être qualifié de très fai-
ble (équivalent à la quantité émise par une personne) peuvent, sur demande
écrite auprès du conseil communal, demander une réduction de la taxe. Tou-
tefois, celle-ci sera au minimum égale à la taxe prélevée par habitant.
3. a) Les taxes ou émoluments sont des prestations pécuniaires,
uniques ou périodiques, fournies par les administrés à une collectivité
publique en échange d'avantages qu'ils reçoivent (Grisel, Traité de droit
administratif, 1984, p.608). Quand il s'agit, comme en l'espèce, d'une
activité étatique qui a une valeur patrimoniale, on parle de taxes d'uti-
lisation (Grisel, op.cit., p.609; Haefelin/Müller, Grundriss des allgemei-
nen Verwaltungsrechts, 1990, p.456). La validité d'une taxe dépend du res-
pect des principes de légalité, de la couverture des frais, de l'équiva-
lence, ainsi que du respect du droit à l'égalité découlant de l'article 4
de la Constitution fédérale (Grisel, op.cit., p.610-614; Haefelin/Müller,
op.cit., p.452-455, 457-458).
b) Le recourant ne développe pas la question relative à la vio-
lation du principe de légalité mais s'en remet à l'appréciation du Tribu-
nal administratif.
La décision attaquée doit être confirmée sur ce point. Il y a
lieu de faire application de la jurisprudence fédérale selon laquelle
l'abrogation de dispositions légales de base n'a pas pour conséquence que
l'ordonnance d'application a perdu sa validité si cette dernière n'a pas
été abrogée formellement et si elle n'est pas contraire aux lois qui ont
remplacé celles sur lesquelles elle était fondée (JAAC 1962/63 no 9 et
1964/65 no 92). Or, la loi concernant le traitement des déchets du 13
octobre 1986 s'est inspirée en grande partie de l'ancienne loi concernant
le traitement des déchets solides, reprenant l'essentiel de ses disposi-
tions, notamment celles concernant les ordures ménagères. En effet, l'éla-
boration d'une nouvelle loi visait principalement à prendre en charge le
contrôle et le traitement de déchets spéciaux ou dangereux (BGC 1986,
p.152, p.962 ss). L'article 24 de la nouvelle loi contient une délégation
d'exécution au Conseil d'Etat. L'ancien règlement n'ayant pas été abrogé
et n'étant pas contraire à la nouvelle loi, mais précisant bien au con-
traire la portée et l'application de cette dernière, il faut en déduire
qu'il n'a pas perdu sa validité. La commune de Cornaux disposait, dès
lors, d'une base légale lorsqu'elle a légiféré par arrêté du 8 février
1994 fixant les taxes sur l'enlèvement des déchets. Le principe de légali-
té est ainsi respecté.
c) A juste titre, le recourant ne prétend pas que l'arrêté com-
munal ne respecterait pas les principes de la couverture des frais, de
l'équivalence, ainsi que du respect du droit à l'égalité découlant de
l'article 4 de la Constitution fédérale. En effet, selon le principe de la
couverture des frais, l'ensemble des ressources provenant d'un émolument
ne doit pas être supérieur à l'ensemble des dépenses de la collectivité
pour l'activité administrative en cause. Or, selon les observations de la
commune de Cornaux, les montants perçus à titre de taxes sur l'enlèvement
des déchets se montent à 150'000 francs selon le budget 1994, alors que
des charges ont été budgétisées à 200'800 francs. Il n'y a aucune raison
de douter de ces allégations.
Selon le principe de l'équivalence, le montant de chaque émolu-
ment doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation four-
nie et rester dans des limites raisonnables. Cela n'exclut toutefois pas
un certain schématisme, car il n'est pas nécessaire que, dans chaque cas,
l'émolument corresponde exactement au coût de la prestation (RJN 1994,
p.181; ATF 111 Ia 324, 102 Ia 38; Moor, Droit administratif, III p.385).
Ce qui est important, c'est que les taxes soient établies selon des cri-
tères objectifs et qu'elles ne créent pas de différences sans motif perti-
nent. Le système adopté par la commune de Cornaux respecte ce principe
étant donné que les critères utilisés sont objectifs et permettent de
taxer chaque entreprise en fonction de la quantité de déchets qu'elle pro-
duit.
Pour les mêmes motifs, le système adopté par la commune de
Cornaux respecte le droit à l'égalité étant donné notamment que l'applica-
tion de l'article 5 litt.b de l'arrêté permet d'individualiser, en cas de
besoin, le calcul de la taxe et démontre la volonté de la commune de
Cornaux de se conformer aux exigences constitutionnelles en matière d'éga-
lité de traitement.
4. Le recourant conteste son assujettissement à l'arrêté communal
eu égard au fait qu'il exerce son activité à l'extérieur du territoire
communal et qu'il ne produit que des déchets de chantier.
a) Il est exact, comme le relève le Département de la gestion du
territoire, que les précisions concernant son activité aurait déjà pu être
invoquées devant les instances inférieures. Il ne s'agit toutefois que de
l'allégation relative à l'existence exclusive de déchets de chantier.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il est, dans la règle, pos-
sible de soulever des moyens qui n'avaient pas été invoqués devant l'ins-
tance inférieure, quand bien même ils auraient pu l'être, lorsque l'auto-
rité de recours n'est pas - comme en l'espèce (art.33 et 43 LPJA)- liée
par les constatations de fait de l'autorité inférieure (ATF 102 Ib 127,
100 Ib 355). En l'occurrence, vu l'absence d'instruction de la commune de
Cornaux concernant les déchets éventuellement produits par l'entreprise du
recourant, il y a lieu de prendre en considération les précisions appor-
tées par ce dernier (RJN 1980-81, p.167, RJN 1982, p.144).
b) Une collectivité publique peut, sans violer l'égalité de
traitement, astreindre au paiement d'émoluments des services publics de la
voirie par exemple ceux de ses administrés qui n'utilisent pas ces servi-
ces bien qu'ils en aient la faculté. Mais il faut alors que leur utilisa-
tion par les intéressés ne soit pas seulement facultative mais obligatoire
(Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel, 1984, p.609), car la
mise sur pied et le maintien de ces services avec, corrélativement, la
possibilité pour les administrés, d'y recourir en tout temps est, dans ce
cas, la contrepartie de l'émolument (RVJ 1984, p.85; ZBl 1980, p.392,
1979, p.301, 1966, p.391-392, 1966, p.209, JAB 1977, p.478, RJN 1994,
p.181). Dans un tel cas, la taxe est due dès que l'obligation naît, indé-
pendamment du fait que l'administré utilise ou non la prestation publique
(Moor, Droit administratif, III p.364). Ainsi en est-il pour l'émolument
dû pour un service d'enlèvement des ordures monopolisé par la commune,
même si quelqu'un élimine par ses propres moyens les déchets qu'il pro-
duit. La taxe étant due dès que l'obligation naît, soit dès que l'adminis-
tré a la possibilité d'utiliser le service publique, il y a lieu d'exami-
ner en l'occurrence si cette condition est donnée. Or, une telle obliga-
tion n'existe, en droit neuchâtelois, qu'en ce qui concerne les ordures
ménagères (art.4 à 7 LCTD; 1 RLCTD). Par contre, le traitement des déchets
spéciaux est du ressort de leur détenteur (art.8 ss LCTD, arrêté concer-
nant les déchets de chantier du 12.1.1994; art.9 OTD).
c) Pour ces motifs, il y a lieu de renvoyer la cause à la commu-
ne de Cornaux afin qu'elle détermine si l'entreprise du recourant produit
des ordures ménagères ou est susceptible d'en produire. En effet, le seul
fait qu'à l'avenir l'entreprise du recourant sera peut-être susceptible de
produire des ordures ménagères ne suffit pas à justifier présentement le
prélèvement de la taxe. S'il se vérifie que l'exploitation de l'entreprise
artisanale du recourant se déroule exclusivement à l'extérieur du terri-
toire communal et n'est susceptible d'engendrer aucun déchet (ordures
ménagères) sur ledit territoire, le recourant ne sera pas assujetti à
l'arrêté communal relatif au prélèvement de la taxe. A ce sujet, le règle-
ment d'exécution cantonal est plus précis que l'arrêté communal en ce sens
qu'il soumet au paiement de la taxe toutes exploitations commerciales,
artisanales ou industrielles (art.10 litt.c). Il faut déduire du terme
"exploitation", que la taxe n'est due que lorsqu'il y a exploitation d'une
entreprise, soit que cette dernière génère une activité commerciale, arti-
sanale ou industrielle. L'utilisation du service public n'est en effet
possible, au sens de la jurisprudence et doctrine précitées, que si des
déchets, dont l'élimination par le service public est obligatoire, exis-
tent.
d) Contrairement aux constatations de faits de l'autorité commu-
nale, le département a considéré que l'activité de l'entreprise du recou-
rant se déroulait à Cornaux, en se basant sur une absence de preuves et
une vision locale effectuée par la commune. Or, concernant l'absence de
preuves, il n'est pas indispensable en l'occurrence que le recourant prou-
ve une activité à l'extérieur. Son allégation aurait toutefois dû inciter
la commune à instruire plus consciencieusement la question de l'existence
d'une exploitation sur territoire communal et du type de déchets éventuel-
lement engendrés (RJN 1994, p.257; Moor, Droit administratif, II p.176).
En effet, pour établir les faits pertinents, l'autorité administrative ne
peut se contenter d'attendre que l'administré lui demande d'instruire ou
lui fournisse de lui-même les preuves adéquates : il lui faut établir
d'elle-même les faits pertinents dans la mesure ou l'exige la correcte
application de la loi (Robert Schaer, Juridiction administrative neuchâte-
loise p.80 ss). Ainsi, l'obligation de collaborer de l'administré ne délie
pas l'autorité de toute charge car elle doit attirer l'attention de l'ad-
ministré sur les faits qu'elle considère comme pertinents (ATF 102 Ib 97,
Moor, op.cit, p.176 et les références citées). Quant à la vision locale,
la commune y a procédé apparemment sans la présence du recourant en vio-
lant ainsi le droit d'être entendu qui découle de l'article 4 de la Cons-
titution fédérale. Toutefois, le recourant a admis les constatations de
fait y relatives à savoir la présence d'un chantier avec machines, véhicu-
les et divers matériaux. Ceci ne suffit pas encore à démontrer l'existence
d'ordures ménagères due à l'exploitation d'une entreprise artisanale. On
ne saurait en effet exclure la présence sur territoire communal de Cornaux
d'un dépôt servant exclusivement à l'entrepôt du matériel utilisé pour une
exploitation artisanale hors du territoire communal.
e) Pour tous ces motifs, la cause doit être renvoyée à l'autori-
té communale afin qu'elle procède à une instruction complémentaire relati-
vement à la présence d'une exploitation artisanale sur territoire communal
et, le cas échéant, à l'existence d'ordures ménagères. Si l'autorité com-
munale arrive à la conclusion que ces deux conditions sont réalisées, il
lui appartiendra alors de statuer sur le montant de la taxe en application
des articles 3 et 5 litt.b de l'arrêté communal.
5. Quant à une éventuelle double imposition, relevée par le recou-
rant, il y a lieu de préciser qu'il n'est nullement exclu qu'une entrepri-
se, qui produit des déchets sur différents territoires communaux, soit
soumise à plusieurs taxes d'enlèvement des déchets, ce bien entendu en
application des critères retenus par chaque législation communale.
6. Le recourant relève avec raison que, selon l'article 4 al.1 de
l'arrêté communal, les taxes sont perçues trimestriellement, conjointement
avec la facture des services industriels. A supposer qu'il soit astreint
au paiement de la taxe, il est dès lors en droit d'exiger une perception
trimestrielle.
7. Il suit de là que la décision du Département de la gestion du
territoire du 16 juin 1995 et celle du Conseil communale de Cornaux du 24
octobre 1994 doivent être annulées et la cause renvoyée à la commune de
Cornaux pour instruction complémentaire. Vu le sort de la cause, il est
statué sans frais (art.47 al.2 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Annule la décision du Département de la gestion du territoire du 16
juin 1995 et celle du Conseil communal de Cornaux du 24 octobre 1994.
2. Renvoie la cause à la commune de Cornaux pour instruction complémentai-
re et nouvelle décision au sens des considérants.
3. Statue sans frais. (L'avance de frais de fr. 550.-- effectuée par le
recourant lui sera restituée.)
Neuchâtel, le 6 décembre 1995