A. X. exploite le café-restaurant Y. à
St-Blaise. Dans une déclaration de taxation datée du 4 septembre 1993, il
a indiqué avoir réalisé pendant l'année 1992 un chiffre d'affaires brut de
1'632'267.80 francs. Sur cette base, le service de la police administra-
tive et des étrangers lui a envoyé le 10 novembre 1993 une facture valant
décision d'un montant de 4'106.50 francs, correspondant à la redevance
semestrielle due pour l'exploitation de son établissement public.
B. Le 29 novembre 1993, X. a recouru auprès du Départe-
ment de la justice, de la santé et de la sécurité, concluant à l'annula-
tion de la décision du 10 novembre 1993 sous suite de dépens. Il estimait
que la redevance constitue un impôt spécial frappant une activité écono-
mique au sens de l'article 31 al.2 Cst.féd., qu'elle revêt avant tout un
caractère fiscal, qu'aucune raison ne justifie l'inégalité de traitement
qu'elle crée par rapport à d'autres professions indépendantes non imposées
telles que boulanger et épicier, que les montants perçus à Neuchâtel sont
largement supérieurs à ceux réclamés dans les autres cantons, que, dans
son cas, l'absence de maxima présente un caractère prohibitif incompatible
avec la liberté du commerce et de l'industrie, que la crise que traverse
actuellement le secteur de la restauration et l'introduction de la TVA ont
également pour effet de rendre la redevance prohibitive, que l'absence de
maxima différenciés selon le type d'établissement crée des inégalités de
traitement entre exploitants car l'imposition selon le seul chiffre d'af-
faires ne tient pas compte des charges respectives d'un restaurant gastro-
nomique et d'une simple buvette, et qu'en violation du principe de la gé-
néralité de l'impôt, environ 50 des 850 établissements publics du canton
paient plus de la moitié du montant total annuel des redevances perçues
par l'Etat.
Le 5 janvier 1995, le Département de la justice, de la santé et
de la sécurité a rejeté le recours et mis 495 francs de frais à la charge
du recourant. Il a retenu qu'en tant qu'impôt spécial sur le commerce, la
redevance annuelle due pour l'exploitation des établissements publics est
généralement admise en Suisse, que d'autres professions indépendantes sont
également soumises à autorisation et au paiement d'une redevance annuelle
en vertu notamment de la loi sur la police du commerce, que X.
n'a pas démontré que la redevance qui lui est réclamée aurait en ce qui le
concerne un caractère prohibitif, que toute comparaison entre cantons est
hasardeuse et inutile, qu'il est admissible de percevoir un impôt calculé
sur le chiffre d'affaires, que X. ne prétend pas que le système
neuchâtelois aggraverait de manière excessive l'exercice de son activité,
que rien ne l'empêche de transférer la redevance sur le consommateur en
augmentant les prix, que le taux effectif de 0.5 % qui lui a été appliqué
n'est pas prohibitif, que le taux dégressif légal tient compte de la si-
tuation des grands établissements publics qui réalisent un chiffre d'af-
faires important et que les 50 établissements publics ayant réalisé les
chiffres d'affaires les plus élevés n'ont payé que le 24 % de la taxe.
C. Le 25 janvier 1995, X. recourt contre la décision du
département, concluant principalement à son annulation, subsidiairement
à son annulation en ce qui concerne les frais mis à sa charge et, en tout
état de cause, à l'octroi de dépens pour les deux instances. Il fait va-
loir que la redevance, qui constitue un impôt spécial frappant une activi-
té commerciale, revêt avant tout un caractère fiscal, qu'elle ne se jus-
tifie pas pour des motifs objectifs suffisants, qu'en effet les activités
soumises à redevances selon la loi sur la police du commerce le sont pour
des raisons de police uniquement, qu'il y a ainsi inégalité de traitement
entre les exploitants d'établissements publics et les professions non sou-
mises à la loi sur la police du commerce telles que boulanger et épicier,
que le critère de calcul retenu, à savoir le seul chiffre d'affaires, re-
vient à pratiquer une politique économique prohibée en matière d'impôt
spécial, que le montant réclamé à Neuchâtel est largement supérieur à
celui perçu dans les autres cantons compte tenu de l'absence de maxima
dans la loi, qu'il n'est pas facile de répercuter la redevance sur les
prix puisque la TVA a déjà dû l'être, qu'au surplus celle-ci accentue le
caractère prohibitif de la redevance soit en augmentant le chiffre d'af-
faires sans augmenter le bénéfice, soit en provoquant une baisse de clien-
tèle, donc du bénéfice, sans nécessairement que le chiffre d'affaires di-
minue, que la jurisprudence fédérale citée par le département en rapport
avec la notion de taux prohibitif n'est pas pertinente en l'espèce, que
l'absence de maxima viole l'article 31 Cst.féd., que de tels maxima de-
vraient être différenciés suivant le type d'établissement public afin
d'éviter des inégalités de traitement entre les exploitants qui ont des
charges importantes et les autres, et que les autres cantons procèdent à
une classification des établissements publics, ce que la loi neuchâteloise
ne fait pas. Subsidiairement, il allègue que les frais mis à sa charge ne
respectent ni le principe de la couverture des frais, ni celui de l'équi-
valence, car le département a rendu dix décisions presque similaires sans
en tenir compte au moment de fixer l'émolument réclamé à chacun des recou-
rants.
D. Dans ses observations du 22 mars 1995, le département conclut au
rejet du recours, se référant pour l'essentiel aux motifs de sa décision.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece-
vable.
2. a) La loi sur les établissements publics (LEP), entrée en vi-
gueur le 1er juillet 1993, a pour but de régler les conditions d'exploi-
tation des établissements publics et l'organisation des danses publiques
afin de garantir la qualité des prestations offertes dans les limites né-
cessaires à la préservation de la tranquillité, de la sécurité, de la san-
té et de la moralité publique (art.1). Nul ne peut exploiter un établisse-
ment public ou organiser des danses publiques sans être au bénéfice d'une
patente (art.5), dont il existe 11 catégories (art.13 à 25). Selon l'ar-
ticle 26 LEP, la redevance annuelle pour l'exploitation d'un établissement
public est calculée par l'autorité compétente sur la base du chiffre d'af-
faires réalisé l'année précédente. L'article 27 al.1 LEP dispose que le
taux de la redevance annuelle dépend de la catégorie de patente et du mon-
tant perçu. Ainsi, il est de 0.7 % jusqu'à un montant maximum de 5'000
francs et de 0.35 % au-delà pour tous les établissements publics, sauf les
cabarets-dancings, les discothèques et les salons de jeux, pour lesquels
il est de 1 % jusqu'à un montant maximum de 10'000 francs et de 0.5 % au-
delà. La redevance annuelle est toutefois de 400 francs au minimum (200
francs pour les buvettes).
Le montant de la redevance due par les exploitants d'établis-
sements publics a été une des questions les plus discutées lors de l'adop-
tion de la loi. Alors que, selon la loi sur les établissements publics,
les cercles, les débits de boissons alcooliques et autres établissements
analogues, du 2 juillet 1962 (aLEP), le prix de la patente était fixé en
fonction de la nature, du rendement et du chiffre d'affaires de chaque
établissement public, dans le cadre de minima et de maxima fixés par la
loi (art.19, 20 aLEP; Recueil de la législation neuchâteloise, t.III,
1973, p.147 ss, notamment 153-155, t.V, 1976, p.687 ss), le projet du
Conseil d'Etat prévoyait de simplifier le système : selon son article 38,
le Conseil d'Etat aurait fixé lui-même la redevance en fonction du chiffre
d'affaires, sans toutefois dépasser 3 % de celui-ci (BGC 1990, p.1147-
1148, 1164). La commission à laquelle le projet fut renvoyé estima le taux
de 3 % excessif. Elle choisit de distinguer entre trois catégories d'éta-
blissements publics, avec des taux de 0.5 % (hôtel, hébergement et
camping), 0.8 % (café-restaurant, bar, buvette, cercle, etc.) et 1 %
(cabaret-dancing, discothèque et salon de jeux) (BGC 1992, p.323-324,
341). Le projet fut, sur cette question, à nouveau renvoyé en commission,
laquelle présenta un rapport circonstancié sur la situation et proposa de
ramener à deux les catégories d'établissements publics pour le calcul de
la redevance, mais avec un taux réduit de moitié pour la part du chiffre
d'affaires des établissements publics dépassant un certain montant (BGC
1992-1993, p.1720 ss). La proposition, acceptée par le Grand Conseil, est
devenue l'article 27 LEP.
b) L'article 31 al.1 Cst.féd. garantit la liberté du commerce et
l'industrie. L'alinéa 2 de cette disposition réserve les prescriptions
cantonales sur l'exercice du commerce ainsi que leur imposition, qui ne
peuvent toutefois pas déroger au principe de l'alinéa 1. Les cantons sont
ainsi autorisés à percevoir des impôts spéciaux, c'est-à-dire qui ne
visent que certaines formes du commerce et de l'industrie, à la triple
condition qu'ils se fondent sur des raisons objectives, qu'ils ne visent
pas un but protectionniste et que l'imposition ne soit pas prohibitive
(Aubert, Traité de droit constitutionnel, t.II, no 1943-1948; Rhinow, in
Commentaire de la Constitution féd¿ale, art.31, nos 216-222; ATF du
22.12.1978, Archives de droit fiscal suisse 1980-1981, vol.49, p.345 ss,
351-352).
c) La redevance due par les exploitants d'établissements publics
neuchâtelois a indiscutablement le caractère d'impôt spécial au sens de
l'article 31 al.2 Cst.féd., et non celui d'une taxe rétribuant une presta-
tion de l'Etat (rapport de la commission établissements publics au Grand
Conseil du 1.12.1992, BGC 1992-1993, p.1722; Avis de droit du service ju-
ridique de l'Etat du 8.7.1992, BGC 1992-1993, p.1736-1737). En effet, la
valeur objective des prestations de l'Etat (surveillance générale, con-
trôle de l'ordre public, organisation et surveillance des examens de ca-
fetier, etc.; rapport précité, p.1722) est largement inférieure aux mon-
tants encaissés (2.5 millions de francs en 1993 et 2.3 en 1994, selon le
rapport du Conseil d'Etat du 22.2.1995 sur les comptes de l'Etat pour
l'exercice 1994, p.104-105). Le législateur a tenu compte de ce facteur en
prévoyant que la plus grande part des recettes irait dans la caisse de
l'Etat (art.31 al.1 LEP).
3. a) Le recourant s'en prend au principe même de la redevance. Il
estime en effet que l'impôt spécial qu'elle représente n'est pas fondé sur
des motifs objectifs suffisants. Il relève en particulier qu'il souffre
d'une inégalité de traitement par rapport à d'autres professions dont
l'exercice n'est pas soumis au paiement d'une redevance (boulanger, épi-
cier, etc.).
b) Cette argumentation doit être écartée pour trois raisons.
Premièrement, comme le recourant l'admet lui-même, une redevance frappant
les établissements publics est perçue dans de nombreux cantons et depuis
longtemps. Ainsi, il faut retenir, même si cet élément n'est pas à lui
seul déterminant, qu'un tel impôt spécial est partie intégrante de la fis-
calité suisse au sens large. Deuxièmement, il se révèle en pratique ex-
trêmement difficile d'expliquer pourquoi telle activité est imposée et pas
telle autre. Dès lors, à l'instar du Tribunal fédéral, il y a lieu de se
montrer large dans l'acceptation de motifs suffisants (ATF du 22.12.1978
précité, p.353; Aubert, op.cit., no 1946). Décider quelles activités
doivent être imposées constitue avant tout une question politique et re-
lève donc, dans les limites découlant du droit et de la jurisprudence fé-
dérale, de la compétence du législateur. Troisièmement, si l'on suivait le
raisonnement du recourant, il suffirait qu'une seule activité ne soit pas
imposée pour que toutes celles qui le sont et présentent des analogies
avec celle-là puissent, au nom de l'égalité de traitement, être exonérées.
4. Le recourant voit une forme de politique structurelle prohibée
par la Constitution fédérale dans le fait d'avoir retenu le seul chiffre
d'affaires comme critère servant à calculer le montant de la redevance.
Le Tribunal fédéral en a jugé différemment. Il considère que la
Constitution fédérale n'empêche pas les cantons de prélever des impôts qui
ne sont pas fixés selon la capacité contributive des personnes assujet-
ties, à condition que la méthode de calcul soit objectivement soutenable
et qu'il s'agisse d'impôts de montants relativement modérés. Ainsi, en
matière d'impôt spécial, le législateur peut se contenter d'une solution
schématique en prenant le chiffre d'affaires comme base de calcul (ATF du
28.12.178 précité, p.350-351). Le Tribunal fédéral cite notamment le cas
de l'impôt sur les spectacles, qui, à Neuchâtel, est fixé à 0.8 % du
chiffre d'affaires annuel de l'exploitant d'une salle de cinéma (art.17
al.1 de la loi sur le cinéma).
Par ailleurs, il n'apparaît pas que la redevance vise un but
protectionniste, car elle ne protège pas les exploitants contre l'implan-
tation de nouveaux établissements publics. La LEP s'applique en effet de
la même façon aux nouveaux exploitants et à ceux en place depuis
longtemps, sous réserve de l'émolument dû en cas d'ouverture, de transfor-
mation, d'extension ou de reprise d'un établissement public (art.40 LEP;
14 du règlement d'exécution), dont le montant, de 1'000 francs au maximum
pour l'ouverture ou le transfert d'un établissement public, ne peut pas
être considéré comme dissuasif au regard des autres frais que l'ouverture
ou le transfert d'un établissement public implique.
5. a) Le recourant estime que la redevance annuelle qui lui est
réclamée est prohibitive. Il développe principalement quatre points à
l'appui de sa thèse, concernant le taux qui lui est appliqué, l'absence de
maxima, les montants perçus dans les autres cantons et l'effet de l'in-
troduction de la TVA. Les deux derniers doivent être écartés d'entrée de
cause. L'argument du recourant selon lequel la redevance perçue à
Neuchâtel serait dans l'ensemble très largement supérieure à celle perçue
dans les autres cantons est sans pertinence, car les cantons jouissent
d'une large autonomie en la matière. Des personnes soumises à un régime
différent parce que domiciliées dans des cantons différents ne peuvent se
prévaloir du droit à l'égalité (ATF 97 I 509 ss, 515-516). Ainsi, en ma-
tière d'impôts directs par exemple, la charge fiscale varie très sensi-
blement d'un canton à l'autre (voire d'une commune à l'autre), sans pour
autant qu'on puisse y voir une violation de la Constitution fédérale. Par
ailleurs, le caractère prohibitif d'un impôt spécial ne dépend en principe
pas du cumul de cette contribution avec un autre impôt, surtout lorsque,
comme en l'espèce, il s'agit de contributions découlant de législations
cantonale (LEP) et fédérale (OTVA).
b) Une imposition fondée sur l'article 31 al.2 Cst.féd. ne doit
pas être prohibitive, c'est-à-dire qu'elle ne doit pas exclure pratique-
ment la possibilité de réaliser un gain, ou aggraver de manière excessive
les conditions d'exercice d'une activité économique, ou la menacer dans
son existence (Rhinow, op.cit., no 219 et les références citées; Aubert,
op.cit., no 1948). Celui qui prétend que l'impôt spécial qui lui est ré-
clamé est prohibitif doit prouver son allégation, en fournissant les ren-
seignements propres à établir, le cas échéant, ce caractère prohibitif,
notamment ses comptes d'exploitation détaillés (ATF du 20.2.1963, Archives
de droit fiscal suisse, 1963-1964, vol.32, p.425 ss, 430; ATF 87 I 29 ss,
32-33). Le Tribunal fédéral a admis que, dans la vente de détail, des taux
de 2 à 3 %, voire 5 % du chiffre d'affaires n'étaient pas prohibitifs (ATF
79 I 209 ss, 215; 75 I 110, JT 1949 I 632 ss, 635-636).
c) En l'espèce, le recourant n'a fourni aucun renseignement
comptable à l'appui de son recours. Le seul élément qui figure au dossier
est son chiffre d'affaires en 1992 (1'632'267 francs), ce qui est insuffi-
sant pour juger d'un éventuel effet prohibitif que la redevance annuelle
de 8'213 francs (2 x 4'106.50) aurait sur l'exploitation de son établisse-
ment public. Quoi qu'il en soit, il apparaît que le taux adopté par le
législateur n'excède pas les limites fixées par la jurisprudence fédérale
prérappelée. La législation neuchâteloise contient d'ailleurs d'autres
exemples de redevances semblables, voire plus élevées : outre l'impôt sur
les cinémas (v. cons.4 ci-dessus), on peut citer le cas de la redevance
annuelle à la charge de celui qui exerce le commerce de boissons al-
cooliques, qui s'élève à 2 % de son chiffre d'affaires pour les boissons
autres que fermentées et à 1 % pour celles-ci (art.52 al.1 de la loi sur
la police du commerce).
En outre, l'absence de maxima découle de la nature fiscale de la
redevance : les textes légaux sur les impôts ordinaires ne prévoient pas
non plus de plafond. Cette suppression vise également à assurer une cer-
taine égalité entre les exploitants, afin que ceux qui gèrent les plus
importants établissements publics du canton n'acquittent pas, du fait d'un
plafond, une redevance similaire à ceux dont le chiffre d'affaires est
plusieurs fois inférieur (BGC 1992-1993, p.1723). Par ailleurs, la charge
fiscale des grands établissements publics est moins importante que celle
des autres, car ils bénéficient d'un taux dégressif : le taux diminue de
moitié pour la part de la redevance supérieure à 5'000 francs (ce qui,
avec un taux de 0.7 %, correspond à un chiffre d'affaires de plus de
714'000 francs). Ainsi, il est tenu compte des charges importantes qui
grèvent les grands établissements publics. Le recourant bénéficie de ce
système, car il n'est imposé qu'à un taux effectif d'environ 0.5 %. Cette
charge modérée peut, de surcroît, être répercutée sur les prix. Il semble
en effet peu probable qu'une augmentation de ceux-ci de 0.5 % entraîne une
diminution significative du chiffre d'affaires du recourant.
6. a) Le droit à l'égalité, déduit de l'article 4 Cst.féd., exige
que les situations de fait semblables soient assujetties à des règles de
droit semblables et des situations de fait dissemblables à des règles de
droit dissemblables (Grisel, Traité de droit administratif, p.359).
Peuvent notamment se prévaloir du droit à l'égalité les concurrents,
c'est-à-dire les membres d'une même profession, dont les mêmes offres
s'adressent au même public pour satisfaire les mêmes besoins (ATF 119 Ia
433 ss, 436-437; ATF 106 Ia 267, JT 1982 I 151 ss, 157-158). L'article 4
Cst.féd. lie non seulement les autorités d'exécution, mais aussi le légis-
lateur, qui doit, notamment en matière fiscale, respecter le droit à
l'égalité (ATF 96 I 560 ss, 566-567). Un texte légal viole ce principe
lorsqu'il fait des distinctions juridiques qui ne trouvent pas de justifi-
cation raisonnable dans les faits à réglementer ou qu'il s'abstient de
faire les distinctions qui s'imposent en raison de ces faits. Le législa-
teur jouit cependant d'une large marge de manoeuvre dans l'aménagement
d'une loi. Le juge constitutionnel doit la respecter et n'intervenir que
si le législateur a abusé de ce pouvoir ou en a excédé les limites. Il ne
doit pas substituer sa propre appréciation à celle du législateur ni in-
tervenir dès qu'un texte légal est fondé sur des considérations de poli-
tique législative qu'il considère peut-être comme sans pertinence quant au
fond (ATF 110 Ia 7, JT 1986 I 37 ss, 39; ATF 97 I 792, JT 1973 I 101 ss,
110-111; ATF 95 I 130, JT 1970 I 194 ss, 197). Le législateur peut notam-
ment, pour des raisons pratiques, établir des règles schématiques et re-
courir à des données moyennes tirées de l'expérience ou du domaine des
probabilités, à condition que les facilités qui en résultent dans l'appli-
cation du droit ne soient pas disproportionnées par rapport aux diffé-
rences que l'égalité juridique commande d'éliminer (Müller, in Commentaire
de la Constitution fédérale, art.4, no 32 et les références citées). Le
Tribunal fédéral a ainsi admis que les commerçants de détail, imposés sur
leur chiffre d'affaires, soient tous traités sur un pied d'égalité, même
si leur marge bénéficiaire varie selon la taille et le type de leur entre-
prise (ATF 96 I 560 ss, 581).
b) En l'espèce, le législateur neuchâtelois a choisi de sou-
mettre à une redevance calculée de façon similaire (sous réserve du taux
dégressif) tous les établissements publics à l'exception des cabarets-
dancings, discothèques et salons de jeux. Il n'a ainsi que partiellement
tenu compte, en matière de redevance, de la classification des établisse-
ments publics selon la patente délivrée. Cette approche n'est pas arbi-
traire. Il aurait certes été possible d'opérer des distinctions non seule-
ment selon le type de patente, mais aussi selon les prestations (boissons,
nourriture, logement, divertissement), selon les installations (fixes ou
démontables), l'activité (temporaire, occasionnelle ou régulière),
l'emplacement de l'établissement public (ville ou campagne), sa grandeur
(nombre de places ou de lits, nombre de personnes employées), les heures
d'ouverture (de jour ou de nuit), etc. Il aurait alors été nécessaire,
afin de tenir compte de toutes les situations possibles, de combiner ces
critères, ce qui aurait exigé des autorités un travail disproportionné par
rapport aux montants à percevoir. En choisissant la voie de la simplifica-
tion, le législateur neuchâtelois est resté dans les limites de son large
pouvoir d'appréciation. En effet, tous les établissements publics sont
fondamentalement les mêmes (art.2 et 3 LEP), raison pour laquelle ils sont
soumis, par le biais de la LEP, à un régime juridique commun.
La disproportion des charges et des valeurs immobilisées entre
un restaurant gastronomique et une buvette ne suffit pas pour en conclure
à l'existence d'une inégalité de traitement dans la loi. La différence la
plus significative entre établissements publics résulte avant tout de
l'importance de leur chiffre d'affaires, puisque celui-ci sert de base à
la redevance. Or, le législateur neuchâtelois a pris en considération ce
problème en adoptant un taux dégressif. Il n'apparaît ainsi pas que le
système de la LEP contrevienne à l'article 4 Cst.féd.
7. a) Le recourant s'en prend au montant des frais mis à sa charge,
qu'il estime trop élevés puisque le département a traité dix dossiers
presque similaires.
b) La partie qui succombe est condamnée au paiement des frais de
procédure (art.47 al.1 LPJA), qui, en matière administrative, ne doivent
en principe pas excéder 1'000 francs ou 2'500 francs dans les contesta-
tions de nature pécuniaire (art.14, 15 de l'arrêté du 10.8.1983 concernant
le tarif des frais de procédure). Les frais de justice constituent des
contributions causales. Comme tels, ils doivent respecter le principe de
l'équivalence, selon lequel le montant de chaque émolument doit être en
rapport avec la valeur objective de la prestation fournie, ce qui n'exclut
cependant pas une certaine schématisation (ATF 120 Ia 174).
c) En l'espèce, le montant de 495 francs réclamé (émolument de
450 francs et 45 francs de frais) n'est pas disproportionné par rapport au
travail qu'a représenté pour le département le traitement du recours. Tou-
tefois, il est exact, comme le relève le recourant, que le département a
rendu au moins dix décisions (qui ont fait l'objet d'un recours devant le
Tribunal administratif) en rapport avec la redevance pour l'exploitation
d'un établissement public et que l'argumentation juridique de chacune
d'entre elles est identique. C'est donc une somme de plus de 4'500 francs
(450 x 10) que le département a réclamé en tout. Même en tenant compte des
quelques aménagements nécessaires pour individualiser les décisions, il
apparaît que ce montant n'est pas proportionné au travail occasionné par
le traitement des dossiers. Les recourants, qui ont agi par un mandataire
commun et soulevé des arguments juridiques identiques, étaient en droit de
s'attendre, en cas d'échec de leur recours, à être condamnés à des frais
réduits.
8. Le recours est donc partiellement bien fondé. La décision en-
treprise doit être cassée et renvoyée au département pour qu'il statue à
nouveau sur la question des frais, et confirmée pour le surplus. Le recou-
rant qui succombe sur la majeure partie de son recours devra supporter des
frais réduits au sens du considérant précédent, arrêtés à 330 francs
(art.47 al.1 LPJA). Il a droit, dans la faible mesure où il obtient gain
de cause sur la question des frais, à une indemnité de dépens pour l'in-
tervention de son mandataire devant l'Autorité de céans (art.48 LPJA).
Cette indemnité sera encore réduite pour la même raison que l'ont été les
frais et fixée à 50 francs.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Annule le chiffre 2 de la décision du Département de la justice, de la
santé et de la sécurité du 5 janvier 1995 et renvoie le dossier au dé-
partement pour qu'il statue à nouveau sur la question des frais de pro-
cédure au sens des considérants.
2. Rejette le recours pour le surplus.
3. Met à la charge du recourant des frais de procédure réduits par 300
francs et les débours par 30 francs.
4. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 50 francs.
Neuchâtel, le 27 juillet 1995
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier L'un des juges