A. X., né le […] 1969, domicilié à Peseux, est ressortissant de […] Le 15 décembre 2006, il a déposé une demande d'autorisation fédérale de naturalisation auprès du service de la justice du canton de Neuchâtel. Le 12 septembre 2008, ce service a demandé à la Commune de Peseux et à la police cantonale de procéder à une enquête au sujet du requérant. Le rapport de cette dernière, du 26 octobre 2008, mentionne que X. a occupé les services de police à trois reprises pour des différends avec un membre de sa famille et des tierces personnes. Ledit rapport conclut à ce qu'un délai soit observé avant la naturalisation. De son côté, Conseil communal de Peseux a informé le service de la justice par lettre du 2 juillet 2009 que le requérant avait été entendu par la Commission des agrégations et par lui-même. Il a indiqué que l'intéressé avait fait des déclarations inexactes à propos d'un immeuble acquis par sa fille dans la commune. Au vu également de "certains antécédents judiciaires", le conseil communal a émis un préavis défavorable à la naturalisation de X.
Le 11 août 2009, le service de la justice s'est adressé par lettre à l'avocate de ce dernier pour l'informer qu'en raison des rapports précités et de deux poursuites en cours contre son client pour un montant de 2'197 francs, il envisageait de classer la demande de naturalisation. Avec sa réponse du 25 septembre 2009, la mandataire de X. a produit des pièces d'où il ressort que ce dernier a soldé l'une de ses dettes faisant l'objet de poursuites et trouvé un arrangement avec le créancier de la seconde. Elle a aussi déposé un extrait du casier judiciaire de son client qui ne comporte aucune inscription. Aussi, le 15 octobre 2009, le service de la justice a-t-il donné un préavis favorable à l'autorisation fédérale de naturalisation. Celle-ci a été accordée à X. par l'Office fédéral des migrations le 29 janvier 2010. Le 12 février suivant, l'intéressé a déposé une demande de naturalisation neuchâteloise dans la Commune de Peseux à laquelle le dossier a dès lors été transmis. Par lettre du 23 mars 2010, adressée au service de la justice, le Conseil communal de Peseux a annoncé que, lors de sa séance du 15 mars précédent, il avait refusé la demande de naturalisation en question, relevant qu'aucun élément nouveau n'était venu s'ajouter au dossier depuis son préavis négatif du 2 juillet 2009. Le service de la justice a donné connaissance à X. de la décision communale par lettre à sa mandataire du 7 avril 2010, en lui signalant la faculté de demander l'autorisation de se faire naturaliser dans une autre commune.
B. Le 3 mai 2010, X. saisit le Tribunal administratif d'un recours contre la décision du conseil communal du 23 mars 2010 dont il demande l'annulation, sous suite de dépens. En résumé, le recourant relève que l'autorité cantonale s'est distancée du préavis communal et soutient que l’intimé a violé son droit d'être entendu en ne lui donnant pas l'occasion de s'exprimer dans le cadre de la procédure de naturalisation neuchâteloise, tout comme en ne motivant pas sa décision. Il invoque également un excès ou un abus du pouvoir d'appréciation. Le recourant sollicite par ailleurs le bénéfice de l'assistance judiciaire.
C. Le Conseil communal de Peseux confirme sa lettre du 23 mars 2010 sans formuler d'observations.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
Depuis le 1er janvier 2011, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a succédé au Tribunal administratif et traite les causes qui avaient été déférées à cette dernière instance (art. 47, 83 OJN).
2. a) Selon l'article 12 de la loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN; RS 141.0), dans la procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse s'acquiert par la naturalisation dans un canton et une commune (al. 1). La naturalisation n'est valable que si une autorisation fédérale a été accordée par l'ODM (al. 2). Avant l'octroi de l'autorisation, on s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant s'est intégré dans la communauté suisse (art. 14 let. a); s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b); se conforme à l'ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d). La naturalisation pose comme condition le respect de la législation suisse (art. 14 let. c LN). Il faut notamment que le candidat n'ait pas eu une attitude répréhensible du point de vue du droit pénal et du droit des poursuites. On attend en outre du candidat qu'il souscrive aux institutions démocratiques de notre pays. Le non-respect d'obligations de droit civil (par exemple obligation de payer des contributions d'entretien ou des pensions alimentaires) peut aussi constituer une violation de la législation suisse. Se conformer à cette législation signifie plus spécialement que le candidat ne doit pas faire l'objet d'une enquête pénale en cours ni avoir d'inscription au casier judiciaire; s'agissant de délits mineurs, une naturalisation est quand même possible. Le respect des obligations financières (faillites en cours, dettes fiscales) doit en principe être laissé à l'appréciation des autorités communales et cantonales (FF 2002, p. 1845).
b) Dans la procédure de naturalisation ordinaire, selon l'article 11 de la loi sur le droit de cité neuchâtelois (RSN 131.0), pour acquérir le droit de cité neuchâtelois, la personne qui le demande doit établir qu'elle et ses enfants de plus de 16 ans inclus dans l'autorisation fédérale ont des connaissances suffisantes de la langue française (let. a); qu'elle a résidé dans le canton pendant les trois ans précédant la demande d'autorisation fédérale (let. b).
c) Selon l'article 17 al.1 de la loi sur le droit de cité neuchâtelois, quand l'autorisation fédérale a été accordée, le département peut être saisi de la demande de naturalisation neuchâteloise. Le département complète au besoin le dossier, puis le transmet au conseil communal, qui statue dans les trois mois, sur préavis de la commission communale des naturalisations et des agrégations. Le dossier est ensuite retourné au département, accompagné de la décision communale (art. 18 al. 1 et 2).
3. Selon la jurisprudence, l’acte par lequel un conseil communal refuse la naturalisation constitue une décision au sens de l'article 3 LPJA, qui peut faire l'objet d'un recours (art. 26 LPJA) jusque devant le Tribunal fédéral par la voie du recours constitutionnel subsidiaire (art. 80 let. b, 113 LTF). La LTF exige par ailleurs des cantons qu'ils instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorité précédant immédiatement le Tribunal fédéral (art. 86 al. 2 LTF en relation avec l'art. 114 LTF). Dans le canton de Neuchâtel, le Tribunal cantonal est l'autorité supérieure ordinaire de recours (art. 30 al. 1 LPJA). Il a succédé en cela au Tribunal administratif. Pour ces motifs, la compétence du Tribunal administratif avait été admise pour connaître des recours contre le refus de naturalisation communale (arrêt du TA du 25.06.2008 [TA.2008.30] cons. 1, arrêt non publié sur Internet; v. aussi sur ce qui précède ATF 129 I 232 cons. 3.3, p. 237 ss; Gutzwiller, Droit de la nationalité et fédéralisme en Suisse, thèse Genève 2008, no 875, p. 351-352).
4. a) En matière de naturalisation, le Conseil d'Etat et le conseil communal disposent d'un large pouvoir d'appréciation. La procédure de naturalisation ne se déroule toutefois pas dans un cadre dépourvu de toutes règles juridiques. L'autorité doit faire usage de son pouvoir d'appréciation – même s'il est très large – en respectant ses devoirs et en observant le sens et le but de la législation sur la naturalisation (ATF 129 I 232 cons.3.3, p. 238; arrêt du TF non publié du 12.12.2003 [1P.214/2003] cons. 3.5.1, résumé in PJA 2004, p. 993; v. aussi arrêt du TF non publié du 30.08.2010 [1D_5/2010] cons. 3.2.4 et les références). L'autorité qui jouit d'un large pouvoir d'appréciation est tenue de respecter les principes généraux régissant son activité, c'est-à-dire l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement ainsi que les principes de la bonne foi et de la proportionnalité (RJN 2009, p. 222). Elle doit aussi respecter le droit d'être entendu et en particulier motiver ses décisions (ATF 129 I 232).
La jurisprudence a déduit de ce droit, consacré à l'article 29 al.2 Cst. féd., notamment le devoir pour l'autorité de motiver sa décision afin que le destinataire puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Pour répondre à ces exigences, il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision; elle n'a cependant pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les arguments invoqués par les parties. Il n'y a violation du droit d'être entendu que si l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner les problèmes pertinents (v. par exemple ATF 136 I 184 cons. 2.2.1, p. 188-189, 133 III 439 cons. 3.3, p. 445). L'obligation de motiver a également pour but de permettre aux autorités de vérifier le bien-fondé de leurs propres décisions, leur servant ainsi de moyen d'autocontrôle. Les exigences sont plus strictes lorsque, par son objet, la décision repose sur un pouvoir de libre appréciation de l'autorité, lorsqu'elle porte gravement atteinte à un droit constitutionnel de l'intéressé, lorsque la situation est particulièrement complexe ou lorsqu'il s'agit d'une dérogation à une règle générale (arrêt du TA du 27.04.2010 [TA.2009.384] cons. 2 in fine, et arrêt du TA du 21.07.2004 [TA.2003.127] cons. 3a et les références).
b) En l'espèce, la décision communale attaquée se limite à faire référence au préavis négatif du 2 juillet 2009, lequel se fonde sur des déclarations prétendument inexactes du recourant au sujet de l'achat d'un immeuble au nom de sa fille, ainsi que sur des antécédents judiciaires. Le dossier communal, produit dans la présente procédure de recours […], ne comporte aucune pièce permettant de saisir mieux les motifs de l'autorité. En particulier, on n'y trouve pas de procès-verbal de l'audition du recourant par le conseil communal. Dans ces circonstances, on parvient mal à savoir pour quel motif l'exécutif communal n'a pas suivi le préavis, favorable à la naturalisation du recourant, de la commission communale des agrégations du 18 novembre 2008. La motivation du conseil communal n'est pas plus limpide en ce qui concerne certains antécédents judiciaires de l'intéressé. Le rapport de la police cantonale, auquel se réfère le préavis du 2 juillet 2009 précité, ne fait état d'aucun antécédent judiciaire, mais seulement d'incidents connus de la police et dont on ignore quelle suite leur a été donnée.
Dans ces circonstances, force est d'admettre que la Cour de céans n'est pas en situation d'exercer son contrôle, en particulier d'apprécier si l'autorité précédente a excédé ou abusé de son pouvoir d'appréciation. La motivation de la décision attaquée apparaît insuffisante et l'autorité intimée n'a pas saisi l'occasion d'observations sur le recours pour la développer, comme elle aurait pu le faire. Par conséquent, il y a lieu de retenir que le droit d'être entendu du recourant a été violé, ce qui conduit à l'annulation de la décision litigieuse. Le dossier sera renvoyé au conseil communal pour qu'il rende une nouvelle décision après avoir actualisé l'instruction du cas, dans le respect des règles de la procédure administrative.
c) A ce stade de la procédure et dans le cadre de l'objet du présent litige, il n'appartient pas à la Cour de droit public de se prononcer sur le fait de savoir si la poursuite que fait valoir le recourant à l’appui de sa demande d'assistance judiciaire, d'un solde de plus de 40'000 francs en février 2010 et justifiant la saisie de son salaire à raison de 250 francs par mois par l'office des poursuites, doit faire obstacle ou non à sa naturalisation.
5. a) L'ancienne loi sur l'assistance pénale, civile et administrative (LAPCA) a été abrogée avec effet au 1er janvier 2011 par l'article 68a LPJA, sans aucune disposition transitoire. En matière de justice administrative, cette législation est maintenant remplacée par les articles 60a ss LPJA. Les dispositions du code de procédure civile (CPC et de sa loi d'introduction (LI-CPC) en la matière sont applicables pour le surplus (art. 60i LPJA). L'assistance est accordée au requérant qui ne peut pas assumer les frais liés à la défense de ses droits sans porter atteinte au minimum nécessaire à son entretien et celui de sa famille (art. 117 CPC). Elle a pour effet de dispenser le bénéficiaire d'avancer ou de garantir les frais de procédure et de fournir des sûretés. Elle comprend, en cas de nécessité, la désignation d'un avocat chargé du mandat d'assistance, dont la rémunération est avancée par l'Etat (art. 118 CPC). Elle prend effet le jour où elle a été requise et se terminera, sauf retrait, à la fin de la procédure (art. 119 CPC). Les grands principes en matière d'assistance judiciaire n'ont pas été modifiés par la nouvelle législation et la jurisprudence rendue sous l'égide de la LAPCA et de la LAJA restent applicables. Un requérant est dans le besoin s'il ne peut faire face aux frais de justice et d'avocat sans entamer son minimum vital et celui de sa famille (RJN 1991, p. 109-110).
b) En l'espèce, il ressort des pièces déposées par le recourant à l'appui de sa demande d'assistance judiciaire, qu'il a obtenu, après déduction de l'impôt à la source et de la saisie opérée par l'office des poursuites, un salaire net de 2'932.05 francs au mois de mars 2010 et de 3'019.65 francs au mois de février 2010. Le 16 février 2010, l'office des poursuites a calculé la quotité mensuelle indispensable au recourant à 2'634 francs par mois en prenant en compte des cotisations de caisse-maladie de 30 francs plus élevées que celles que fait valoir l'intéressé devant la présente Cour. Quoi qu'il en soit, la différence entre cette quotité mensuelle indispensable et le revenu net réalisé par X. doit conduire au refus de l'assistance judiciaire, car la condition d'indigence n'est pas réalisée.
6. Il est statué sans frais, les autorités communales n'en payant pas (art. 47 al. 2 LPJA). Obtenant gain de cause, le recourant a droit à des dépens (art. 48 LPJA). Ceux-ci doivent être définis dans les limites prévues par l'arrêté temporaire du Conseil d'Etat du 22 décembre 2010 fixant les tarifs des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative, soit en particulier en fonction du résultat obtenu (art. 49 al. 2). Le mandataire de X. a déposé le 1er avril 2011 un mémoire relatant les vacations pour la période allant du 15 avril au 28 juin 2010 totalisant 8,4 heures d'avocat-stagiaire et 0,75 heures d'avocat. On peut estimer, au regard de la difficulté de la cause, qu'un avocat expérimenté lui aurait consacré environ 6 heures. Au tarif ordinaire admis par la Cour de céans de 250 francs de l'heure, les honoraires s'élèvent donc à 1'500 francs, auxquels on peut ajouter des frais forfaitaires de 150 francs et la TVA (au tarif de 7,6 %, l'activité ayant été déployée avant le 01.01.2011) par 125.40 francs. Dès lors, les dépens à la charge de la commune intimée seront fixés à 1'775.40 francs.
Par ces motifs,
la Cour de droit public
1. Admet le recours et annule la décision du Conseil Communal de Peseux du 23 mars 2010.
2. Renvoie le dossier audit conseil communal au sens des considérants.
3. Rejette la requête d'assistance judiciaire.
4. Statue sans frais.
5. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 1'775.40 francs à la charge de la Commune de Peseux.
Neuchâtel, le 14 avril 2011