A. Depuis 1998, Me X. défend les intérêts de deux hoiries propriétaires de terrains, sis sur la commune de Y., qui ne sont accessibles que par une route privée appartenant à un tiers. Les clients de Me X. étaient en litige avec ce tiers au sujet d'une participation aux frais d'équipement de leurs biens-fonds et avec la commune de Y. qui voulait voir réglée la question de l'équipement desdits terrains avant d'entrer en matière sur des demandes visant à y ériger des constructions. Le 14 avril 2000, Me X. a écrit au nom de ses clients à tous les membres du conseil général de Y. se plaignant de cette situation et de pressions qu'aurait exercées sur eux le conseil communal. Le 17 avril suivant, Me X. a adressé le communiqué suivant à la rédaction neuchâteloise de la Télévision Suisse Romande, aux quotidiens L'Express, L'Impartial, le Temps et Le Matin, à la radio locale RTN 2001 ainsi qu'à la télévision régionale Canal Alpha+ :
"Y. : REPUBLIQUE BANANIERE ?
A Y. (NE) LA LOI NE S'APPLIQUE PAS !
A Y. , depuis 1998, un promoteur réclame Fr. 140'000.- à ses voisins, avec le soutien du Conseil communal, en guise de « participation » à la construction de la route d'accès au lotissement qu'il a créée.
Cette route (privée) n'a pas été construite par la Commune ni sur mandat de celle-ci, aucun contrat écrit n'ayant été signé, conformément à la LCAT, avec ce promoteur.
Or, le Conseil communal fait pression pour que les voisins paient cette somme au promoteur, mais rien d'officiel : pas de décision sujette à recours, rien de conforme à la loi.
« Il faut payer » semble dire le Conseil communal qui a usé de tous les moyens, craignant visiblement que le promoteur ne se retourne contre lui …
Aujourd’hui, un quartier entier ne peut rejoindre le réseau routier qu’en passant par une route « privée » dont le Conseil communal a pourtant promis par écrit – en mars 1998 déjà – qu’elle serait communale.
Les voisins, à qui on réclame ces Fr. 140'000.-, viennent d’écrire au Conseil général qui tiendra séance lundi 17 avril 2000, pour lui faire part de leurs interrogations !
Annexe : dossier (extraits ; complet : sur demande)
Contact : Me X.
Par la suite, un règlement amiable est intervenu entre les parties.
B. Le 8 août 2000, le conseil communal de Y. a saisi l'Autorité de surveillance des avocats d'une plainte disciplinaire contre Me X. dans laquelle il se dit particulièrement choqué par la démarche de ce dernier du 17 avril 2000.
Considérant que les faits portés à sa connaissance justifiaient l'ouverture d'une procédure disciplinaire pour inobservation des règles de la courtoisie, atteinte à la dignité du barreau et non-respect du secret professionnel, ladite autorité à fixé à l'intéressé un délai pour formuler ses observations.
C. Dans son écriture du 11 septembre 2000, Me X. soutient que ses clients ont fait l'objet de la part du tiers, propriétaire de la route en question, d'une prétention indue car contraire à la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT) et que cette prétention aurait dû faire l'objet d'une décision susceptible de recours de la part de l'autorité communale. Il indique que celle-ci s'est toujours refusée à rendre une telle décision, poussant ses clients à un arrangement avec le tiers en cause. Me X. allègue que ses mandants et lui-même ont été l'objet au sein du village d'attaques personnelles de la part des autorités communales, ce qui les auraient déterminés à diffuser le communiqué de presse incriminé. L'intéressé signale enfin que ce communiqué n'a pas donné lieu à des articles dans la presse écrite, ni à la télévision. Me X. se défend d'avoir violé le secret professionnel auquel il est tenu, à mesure qu'il a agi avec l'accord préalable de ses clients. Il estime que le recours à un communiqué de presse était justifié du moment que la commune n'avait pas respecté son obligation légale de statuer par voie de décision et avait cherché à faire pression sur ses clients pour les contraindre à un arrangement financier avec un tiers. Il relève que le titre dudit communiqué devait constituer une accroche pour les journalistes et conclut à ce qu'il soit renoncé à toute sanction disciplinaire.
L'intéressé propose l'audition de deux témoins et dépose divers documents.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Selon la jurisprudence, l'avocat est lié par les restrictions que lui impose sa situation de serviteur du droit et d'auxiliaire de la justice; c'est ainsi qu'il est tenu, notamment, de veiller à la dignité de sa profession et d'avoir une attitude correcte dans ses rapports avec ses clients ainsi qu'avec le public. Il est contraint d'observer les règles écrites et non écrites qui doivent assurer, dans l'intérêt des justiciables et du fonctionnement régulier des institutions, la confiance en sa personne et dans le barreau en général. A l'égard des autorités, cette confiance présuppose notamment que l'avocat conserve son indépendance vis-à-vis de ses clients; s'il vient à perdre cette indépendance, on ne peut plus être sûr qu'il exercera convenablement son activité et qu'il n'utilisera pas sa position à des fins étrangères à la procédure.
Ces principes sont repris aux articles 9 à 11 de la loi sur la profession d'avocat (LAv) qui dispose que l'avocat exerce son activité professionnelle en toute indépendance, tant à l'égard des autorités et des tiers que, dans les limites de son mandat, à l'égard de son client. Il exerce son activité professionnelle avec diligence et observe les règles de la courtoisie dans ses interventions. L'avocat s'abstient d'activités et de procédés incompatibles avec la dignité de sa profession (RJN 1987, p.285-286 cons.1 et les références; Bourquin, La jurisprudence neuchâteloise de l'Autorité de surveillance des avocats en matière disciplinaire, in RJN 1995, p.14 à 17).
2. a) Dans l'exercice de son activité professionnelle, l'avocat, comme tout autre citoyen, peut invoquer la liberté d'expression. Celle-ci n'est toutefois pas absolue et elle peut être limitée, comme d'ailleurs tous les droits fondamentaux, pour autant qu'il existe une base légale, un intérêt public prépondérant et que les principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement soient respectés.
Ainsi, l'avocat dispose d'une grande liberté pour critiquer l'administration de la justice lorsqu'il s'exprime au nom de son client devant les autorités judiciaires ou administratives, que ce soit dans ses mémoires ou à l'occasion de débats oraux. Cette liberté découle du droit de son client de se défendre; elle est en outre indispensable pour assurer le déroulement de la procédure conformément aux exigences fondées sur un Etat de droit. Un barreau indépendant joue en effet un rôle important quant au bon fonctionnement de la justice. L'avocat a donc le droit et le devoir de dénoncer les abus et les manquements. Cette large liberté contient évidemment le risque de certaines exagérations dont il faut s'accommoder, car si l'avocat se voit interdire une critique non fondée, il ne lui est plus possible de présenter sans risque une critique fondée. L'efficacité du contrôle exercé sur l'administration de la justice serait alors remis en cause. L'avocat ne peut dès lors tomber sous le coup de sanctions disciplinaires que s'il émet des critiques qu'il sait fausses ou s'il agit d'une manière attentatoire à l'honneur, au lieu de se limiter à des allégations de fait et à des appréciations (RJN 1987, p.286 cons.2a et les références).
b) Lorsqu'il fait des déclarations publiques et s'adresse à la presse, l'avocat est tenu à davantage de réserve dans l'intérêt de la dignité de la profession et de ses rapports avec le public. L'exposé donné à la presse sera conforme aux faits et son ton objectif. En effet, l'intérêt public à l'information n'exige pas de l'avocat qu'il présente ses critiques de façon partiale, en usant d'un ton inadmissible, notamment dans les relations avec la justice. Objectivité et impartialité dans la façon de s'exprimer sont les conditions qui permettent aux institutions d'assumer normalement leur rôle, à l'abri des influences étrangères à la cause.
Lorsqu'un procès est déjà pendant ou lorsqu'il est sur le point de s'ouvrir, la règle est plus stricte, dans l'intérêt qu'a la collectivité à ce que le procès se déroule conformément au droit et afin de garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire. Par exemple, il est inadmissible qu'un avocat essaye de faire pression, par voie de presse, sur l'autorité appelée à statuer ou que, sans aucune objectivité, il la diffame ou essaye de la faire apparaître comme partiale. De même, il n'est pas tolérable qu'un avocat choisisse de mener un procès par la voie de la presse, plutôt qu'en suivant la procédure. On peut ainsi exiger une plus grande retenue de l'avocat qui ne saisira la presse que lorsque des circonstances particulières font apparaître cette intervention comme justifiée. De telles circonstances peuvent consister notamment dans la nécessité de donner des explications pour sauvegarder des intérêts du client mis en cause publiquement ou pour repousser des actes dirigés contre l'avocat lui-même. Des déclarations à la presse peuvent se justifier, en outre, dans des procédures qui retiennent spécialement l'attention du public et sur le déroulement desquelles la presse et les autorités donnent régulièrement des informations. Mais si l'avocat s'adresse au public, on peut exiger de lui l'objectivité dans la présentation des faits et la modération dans le ton. Il ne doit pas contribuer à répandre publiquement contre les organes de la justice des reproches démesurés et inqualifiables (RJN 1987, p.286 cons.2b et les références; Bourquin, op.cit., p.18-19; Boinay, Le droit disciplinaire dans la fonction publique et dans les professions libérales, particulièrement en Suisse romande, in RJJ 1998, p.40 ss, nos 76 ss).
3. a) En l'espèce, il est constant que Me X. a préparé et diffusé le communiqué de presse incriminé dans le but d'attirer l'attention des medias sur un litige qui n'avait encore été arbitré d'aucune manière par une quelconque autorité. Certes, trois jours auparavant le même avocat avait, par mandat de ses clients, adressé un dossier très complet à chacun des membres du conseil général de la commune de Y., mais le communiqué susmentionné fut envoyé avant que ce législatif se réunisse, comme cela ressort du texte diffusé lui-même. Il n'apparaît pas en outre que le Conseil d'Etat ait été saisi dudit litige comme il eût été loisible aux intéressés de le faire s'ils pensaient qu'une décision du conseil communal, c'est-à-dire une mesure qu’aurait prise cette autorité dans l'exercice de ses compétences et ayant des effets juridiques (RJN 1995, p.160), était illégale ou contraire à l'intérêt général (art.9 de la loi sur les communes; LCo) ou s'ils estimaient que l'exécutif communal ne prenait pas une telle mesure alors que la législation le lui imposait (art.11 LCo; RJN 1994, p.132 ss). Enfin, il n'est pas allégué qu'une quelconque juridiction aurait été appelée à connaître des aspects civils du litige.
Dès lors qu'aucun de ces moyens prévus par la législation pour résoudre les conflits entre les pouvoirs publics et les administrés d'une part ou entre des particuliers d'autre part n'a été utilisé en l'occurrence, on chercherait en vain les circonstances particulières qui pouvaient justifier la diffusion d'un communiqué de presse par Me X.. De plus, force est de constater qu'il ne ressort nullement du communiqué de presse en question que celui-ci aurait pour objectif de répondre à des attaques ou à des mises en cause de l'intéressé ou de ses clients. Ainsi, il apparaît que cette démarche avait pour but en tout cas de faire pression sur l'autorité communale, ce qui n'est pas digne d'un avocat, et peut être aussi, pour ce dernier, de se faire davantage connaître du public neuchâtelois. C'est en vain que Me X. fait valoir que ce sont ses clients qui l’ont incité à alerter la presse. Si tel a été le cas, il faut y voir la démonstration que l'avocat n’a pas respecté son devoir d'indépendance à l'égard de ses mandants. Il répond donc bien personnellement du procédé en cause, lequel est incompatible avec un bon fonctionnement des pouvoirs publics. L'avocat a, par conséquent et pour cela déjà, contrevenu à la dignité du barreau.
b) Hormis le caractère inacceptable du procédé, il y a lieu de se pencher sur les termes utilisés dans le communiqué de presse incriminé. Le titre de celui-ci, que de son propre aveu l'avocat a voulu accrocheur, laisse entendre sans équivoque que dans la commune de Y. non seulement le droit ne serait pas appliqué, mais que les citoyens y seraient exposés à l'arbitraire des autorités et que les principes fondamentaux de la légalité et de l'égalité n'y seraient pas respectés. La recherche de la publicité, par un titre outrancier qui semble présenter un scandale, ne respecte pas l'objectivité et la modération dans le ton que l'on exige d'un avocat. Le titre du communiqué incriminé constitue ni plus ni moins une accusation de forfaiture contre les autorités communales, accusation qui n'avait aucun fondement avéré au regard du contenu du communiqué lui-même, celui-ci faisant seulement état d'une situation certes conflictuelle mais qui, objectivement, n'est guère scandaleuse ni intolérable. D'ailleurs, la plupart des medias ne semblent pas avoir jugé cette information digne d'être portée à la connaissance du public.
c) Il suit de ce qui précède que Me X. a clairement contrevenu à ses devoirs d'indépendance (art.9 LAv), de courtoisie dans ses interventions (art.10 LAv) et qu'il a porté atteinte à la dignité du barreau (art.11 LAv).
4. a) Selon l'article 14 LAv, l'avocat ne peut révéler les secrets qui lui sont confiés en vertu de sa profession, cette obligation subsistant après la fin de son mandat et s'imposant à ses héritiers ou ayants droit (al.1). L'avocat peut toutefois révéler un secret si l'intéressé y consent ou si l'Autorité de surveillance des avocats l'y autorise, parce que la révélation paraît indispensable à la protection d'intérêts prépondérants, publics ou privés (al.3).
b) En l'espèce, Me X. se défend d'avoir contrevenu à l'obligation de secret ainsi définie, déclarant avoir agi avec l'accord préalable de ses clients. Il ressort cependant des documents déposés à l'appui de ses observations que l'intéressé a transmis à la presse à tout le moins des extraits d'un acte notarié portant division cadastrale du 24 mars 1998 auxquels sont intervenus au moins un tiers et la commune de Y.. Rien n'indique que cet acte eût été rendu public avant le communiqué de presse incriminé. Or, sauf si le mandat lui commande d'utiliser ces informations, l'avocat doit également respecter le secret de tiers, notamment la partie adverse, qu'il apprend dans l'accomplissement de sa tâche (Corboz, Le secret professionnel de l'avocat selon l'art.321 CP in SJ 1993, p.86 et les nombreuses références).
Dès lors, il convient de retenir que Me X. a également violé son obligation découlant de l'article 14 LAv.
5. a) Selon l'article 33 LAv, l'Autorité de surveillance des avocats veille au respect par les avocats des dispositions de la présente loi et de leurs devoirs professionnels. Elle agit d'office.
Sans préjudice d'éventuelles sanctions civiles ou pénales, les peines disciplinaires sont les suivantes :
a) le blâme;
b) l'amende disciplinaire jusqu'à 5'000 francs;
c) la suspension jusqu'à deux ans;
d) le retrait du brevet ou de l'autorisation de plaider (art.38 al.1 LAv).
La peine disciplinaire est une mesure administrative interne qui a pour but, en premier lieu, d'amener le fautif à observer à l'avenir un comportement conforme aux règles de la profession. Pour avoir cet effet, le genre de sanction n'est pas déterminant et, dans son choix, l'autorité de surveillance doit respecter les principes de la proportionnalité (ATF 108 Ia 232). Au demeurant, la sanction disciplinaire présuppose une faute mais pas nécessairement une intention (ATF 100 Ia 95 et 96).
b) En l'occurrence, les actes retenus à la charge de Me X. sont constitutifs de plusieurs fautes d'une gravité indiscutable. Ils tendaient en effet à discréditer des édiles, au surplus moins d'un mois avant les élections communales qui ont eu lieu les 6 et 7 mai 2000 dans le canton de Neuchâtel. Ils avaient peut-être aussi pour objectif de procurer à son auteur une certaine publicité personnelle. D'un autre côté, on ne saurait ignorer que l'avocat en cause est jeune et qu'il manque encore d'expérience. Dès lors, compte tenu de la gravité objective et subjective des fautes professionnelles retenues, l'autorité de céans s'arrêtera à une peine d'amende de 500 francs qu'elle estime constituer une sanction minimale, mais suffisante néanmoins pour détourner de toute récidive future l'avocat auquel elle est infligée.
Les faits déterminants de la cause ayant pu être appréciés sur la base du dossier, il ne se justifie pas d’administrer les preuves proposées par l’intéressé. On ne voit en effet pas à quelle appréciation différente pourrait amener l’audition d’une des mandantes de l’avocat sanctionné, du moment que ce dernier aurait dû rester indépendant à l’égard de ses clients. Il en est de même de l’audition d’un courtier en immeubles, le blocage des procédures d’autorisation de construire par la commune n’étant pas contesté et n’autorisant de toute façon pas la publicité incriminée, en l’absence du moins de toute démarche prévue par la législation. Les frais de la procédure seront mis à la charge du fautif.
Par ces motifs,
L’AUTORITE DE SURVEILLANCE DES AVOCATS
1. Condamne Me X. à une amende disciplinaire de 500 francs.
2. Met à la charge de l'avocat sanctionné les frais de l'instance par 500 francs et les débours par 50 francs.
Neuchâtel, le 2 octobre 2000