Wie erwähnt, ist hier kommunales Verordnungsrecht umstritten. Lehre und Praxis unterscheiden Rechtsverordnungen und Verwaltungsverordnungen. Hauptkriterium für diese Unterscheidung ist der Adressatenkreis (Häfelin/Haller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., N 93). Rechtsverordnungen enthalten Rechtsnormen, die sich an die Allgemeinheit richten, d.h. dem einzelnen Rechte einräumen oder Pflichten auferlegen oder die Organisation und das Verfahren der Behörden regeln. Sie gehören zu den Gesetzen im materiellen Sinne.