Rechtsprechung Luzern

Instanz:	Verwaltungsgericht
Abteilung:	Abgaberechtliche Abteilung
Rechtsgebiet:	Verfahren
Entscheiddatum:	03.06.2002
Fallnummer:	A 01 287
LGVE:	2002 II Nr. 40
Leitsatz:	§ 45 und § 131 Abs. 1 VRG. Die Ablehnung eines Gesuchs um wirtschaftliche Sozialhilfe ist eine Negativverfügung. Ihre Anfechtung hat - unabhängig vom Rechtsmittel - keine aufschiebende Wirkung (Erw. 3b). Vor Abschluss des Hauptverfahrens ist es grundsätzlich nicht möglich, einen angeblichen Leistungsanspruch mit einer vorsorglichen Verfügung durchzusetzen (Erw. 4).
Rechtskraft:	Diese Entscheidung ist rechtskräftig.
Entscheid:	Aus den Erwägungen: 3. - b) Der Beschwerdeführer macht einen Anspruch auf Unterstützungsleistungen für sich und die in seinem Haushalt lebenden Familienangehörigen geltend. Mit Verfügung vom 7. September 2000 hat der Sozialvorsteher das Gesuch um Ausrichtung von wirtschaftlicher Sozialhilfe abgewiesen. Bei einer solchen leistungsverweigernden Anordnung handelt es sich um eine sogenannte Negativverfügung. Negative Verfügungen sind Verfügungen, mit welchen Begehren um Anerkennung, Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten abgelehnt werden (vgl. BGE 123 V 39ff. = Pra 87 Nr. 14 Erw. 3; BGE 117 V 188 Erw. 1b mit Hinweisen). Gemäss § 131 Abs. 1 VRG haben die Verwaltungsbeschwerde und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde aufschiebende Wirkung. Wird ein Rechtsmittel mit aufschiebender Wirkung (Suspensiveffekt) eingelegt, hat es zur Folge, dass die in der Verfügungsformel (Dispositiv) angeordnete Rechtsfolge, also der mit ihr bezweckte Erfolg, vorläufig nicht eintreten, sondern bis zum Abschluss des Rechtsmittelverfahrens gehemmt werden soll (Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 241). Nach ständiger Rechtsprechung kann einer negativen Verfügung keine aufschiebende Wirkung zuerkannt werden; definitionsgemäss können Verfügungen - im Hinblick auf deren Anfechtung - nur dann mit einer aufschiebenden Wirkung verbunden sein, wenn die Behörde eine positive Anordnung getroffen hat, die z.B. in der Begründung oder Änderung eines Rechts oder in der Auferlegung einer Pflicht besteht. Mit dem Erlass der Verfügung muss die Rechtsstellung des Adressaten im Vergleich zu jener vor Erlass der Verfügung eine Änderung erfahren. Wird hingegen die Rechtsstellung des Adressaten mit der Verfügung gerade nicht verändert, so stellt sich die Frage nach der aufschiebenden Beschwerdewirkung nicht. Letzteres ist z.B. der Fall, wenn eine Partei eine bis anhin nicht bezogene Leistung verlangt, ihr Begehren jedoch abgelehnt wird. Hier bedarf es vielmehr der Anordnung positiver vorsorglicher Massnahmen (zum Ganzen: Pra 87 Nr. 14 Erw. 3 mit Hinweis auf BGE 117 V 185ff., insbesondere 188 Erw. 1b). c) Mit seinem Antrag auf Erlass einer «vorsorglichen Verfügung» bzw. Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen bereits während der Dauer des Einspracheverfahrens will der Beschwerdeführer nichts anderes, als dass ihm wirtschaftliche Sozialhilfe bezahlt wird, bevor die Anspruchsvoraussetzungen im eigentlichen Hauptverfahren geklärt sind. Da der Suspensiveffekt eines Rechtsmittels bei einer ablehnenden Verfügung - wie hier - wirkungslos ist, haben die dagegen eingelegten Rechtsmittel nicht zur Folge, dass es so gehalten wird, wie wenn eine dem Begehren des Antragstellers entsprechende Verfügung ergangen wäre. In einem solchen Fall können vielmehr nur vorsorgliche Massnahmen helfen (Gygi, a.a.O., S. 245f.; derselbe, Aufschiebende Wirkung und vorsorgliche Massnahmen in der Verwaltungsrechtspflege, in: ZBl 77 [1976] S. 4). 4. - Der Gemeinderat hat im Zwischenentscheid vom 6. und 27. November 2000 (Zwischenverfügung und Einspracheentscheid) die Ausrichtung von Unterstützungsleistungen für die Dauer des Einspracheverfahrens unter dem Titel von vorsorglichen Massnahmen abgelehnt. Dabei hielt er zutreffend fest, dass das Sozialhilfegesetz das Institut der Soforthilfe nicht vorsehe, und stützte sodann seinen Entscheid auf § 45 VRG. Gemäss dieser Bestimmung kann die entscheidende Behörde vorsorgliche Verfügungen treffen, um den bestehenden Zustand zu erhalten oder bedrohte Interessen einstweilen zu schützen. Streitig und zu prüfen ist, ob der Gemeinderat und die Vorinstanz die vorsorgliche Ausrichtung wirtschaftlicher Sozialhilfe während des Einspracheverfahrens zu Recht abgelehnt haben. a) Das Institut der vorsorglichen Massnahmen findet sich auch im Bundesrecht. Vorsorgliche Massnahmen sind nach Art. 56 des Bundesgesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VwVG) dazu bestimmt, einen tatsächlichen oder rechtlichen Zustand einstweilen unverändert zu erhalten. Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren können sie darüber hinaus auch dazu dienen, bedrohte rechtliche Interessen sicherzustellen (Art. 94 i.V.m. Art. 113 und 132 OG). Die Formulierungen dieser Bestimmungen, namentlich diejenigen von Art. 94 OG und § 45 VRG sind inhaltlich gleich, wird doch der Erlass von vorsorglichen Verfügungen postuliert, «um den bestehenden Zustand zu erhalten oder bedrohte rechtliche Interessen einstweilen sicherzustellen (zu schützen)». Solche Verfügungen sind laut Gesetz nur rechtmässig, wenn sie erforderlich sind, um den bestehenden Zustand zu erhalten oder bedrohte rechtliche Interessen sicherzustellen. Dagegen dürfen sie dem End-urteil nicht vorgreifen, einer provisorischen Verpflichtung gleichkommen oder auch das Hauptverfahren illusorisch werden lassen (BGE 119 V 503ff. = Pra 83 Nr. 238 Erw. 3 mit Hinweisen). Gemäss Randtitel zu Art. 55 VwVG stellt der Entzug der aufschiebenden Wirkung eine vorsorgliche Massnahme dar. Beide Institute hängen zusammen. Der mit einem Rechtsmittel verbundene Suspensiveffekt bzw. dessen Entzug beschlägt die verfahrensrechtliche Seite, während vorsorgliche Massnahmen oder vorsorgliche Verfügungen dem Schutz materieller Rechte dienen. Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in seiner Rechtsprechung zu Art. 55 VwVG und Art. 97 Abs. 2 AHVG die für den Entzug der aufschiebenden Wirkung geltenden Grundsätze einlässlich dargestellt (BGE 110 V 45 Erw. 5b, 105 V 268f. Erw. 2, je mit Hinweisen). In BGE 117 V 191 Erw. 2b hat es darauf erkannt, dass sich aufgrund des engen Zusammenhangs zwischen aufschiebender Wirkung und anderen vorsorglichen Massnahmen diese Grundsätze sinngemäss auch auf letztere übertragen lassen. Demnach habe die über die Anordnung anderer vorsorglicher Massnahmen (nach Art. 56 VwVG) befindende Behörde ebenfalls zu prüfen, ob die Gründe, die für die sofortige Vollstreckbarkeit der Verfügung sprechen, gewichtiger sind als jene, die für die gegenteilige Lösung angeführt werden könnten. Dabei stehe ihr ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Im Allgemeinen werde sie ihren Entscheid auf den Sachverhalt stützen, der sich aus den vorhandenen Akten ergebe, ohne zeitraubende weitere Erhebungen anzustellen. Bei der Abwägung der Gründe für und gegen die sofortige Vollstreckbarkeit könnten auch die Aussichten auf den Ausgang des Verfahrens in der Hauptsache ins Gewicht fallen; sie müssen allerdings eindeutig sein. Im Übrigen dürfe die verfügende Behörde die aufschiebende Wirkung nur entziehen, wenn sie hiefür überzeugende Gründe geltend machen könne (vgl. zum Ganzen: BGE 117 V 191 Erw. 2b). b) Diese Grundsätze lassen sich auf den Anwendungsbereich von § 45 VRG sinngemäss übertragen. Dabei muss jedoch der Wortlaut der Bestimmung massgebend bleiben. Unter Berufung auf § 45 VRG kann es nur ausnahmsweise zulässig sein, einen angeblichen, im Hauptverfahren noch nicht abschliessend geprüften Leistungsanspruch gegen den Staat sogleich durchzusetzen. Im Lichte der dargelegten Rechtsprechung ist im Hinblick auf die Anordnung vorsorglicher Massnahmen eine Interessenabwägung vorzunehmen. Wie der Gemeinderat in der Zwischenverfügung richtigerweise festhält, steht die Erhaltung eines bestehenden Zustandes nicht zur Beurteilung an, nachdem der Beschwerdeführer bisher keine wirtschaftliche Sozialhilfe bezog. Somit bleibt einzig zu prüfen, ob unmittelbar rechtliche Interessen bedroht sind, zu deren Schutz die Anordnung vorsorglicher Massnahmen erforderlich wäre. Dem Beschwerdeführer geht es - wie bereits erwähnt - einzig darum, das verfolgte Ergebnis des Hauptverfahrens, nämlich die Feststellung eines Anspruchs auf wirtschaftliche Sozialhilfe im noch unbestimmten Mass, vorweg zu nehmen. Dies ist jedoch im Rahmen eines Inzidenzverfahrens grundsätzlich nicht möglich. Nach der Rechtsprechung darf nämlich eine vorsorgliche Massnahme weder die endgültige Entscheidung vorwegnehmen noch dazu dienen, den Hauptprozess zum Vornherein «leer laufen» zu lassen. Eine Ausnahme im Sinne eines Vorgriffs auf den Entscheid in der Hauptsache mag dann zwar allenfalls gerechtfertigt sein, wenn rechtliche Interessen in einer Weise bedroht sind, dass ein wirksamer Rechtsschutz im ordentlichen Verfahren nicht mehr gewährleistet ist (vgl. EVG-Urteil V. vom 22.9.2000 [C 112/00]). Bezüglich des mit Verfügung vom 7. September 2000 abgelehnten Anspruchs auf wirtschaftlicher Sozialhilfe ist ein wirksamer Rechtsschutz in dem vor der Einsprachebehörde hängigen Hauptverfahren indessen in keiner Weise gefährdet. Schon unter diesem Gesichtspunkt ist somit nicht dargetan, was zwecks einstweiliger Sicherstellung bedrohter rechtlicher Interessen im Einzelnen anzuordnen gewesen wäre.