Als es zustande kam, nämlich im Juni 1999, galt im Kanton noch das Gesetz über das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis (aPG) vom 13. September 1988. Das aPG erklärte das Dienstverhältnis zwischen dem Gemeinwesen und dem Mitarbeiter als öffentlich-rechtliches, das durch Wahl begründet wurde (§ 3 Abs. 1 und 2 aPG). Im Übrigen unterschied es zwischen Angestellten- und Beamtenverhältnis (§§ 10 ff. und 16 ff. aPG). Das alte PG selbst beliess für eine Begründung des Arbeitsverhältnisses durch öffentlich-rechtlichen Vertrag keinen Raum (Botschaft B 118 vom 11.7.1986, GR 1986 S. 623, 641). Für Ausnahmefälle liess es hingegen den privatrechtlichen Arbeitsvertrag zu.