Rechtsprechung Luzern

Instanz:	Verwaltungsgericht
Abteilung:	Verwaltungsrechtliche Abteilung
Rechtsgebiet:	Ausländerrecht
Entscheiddatum:	14.03.2001
Fallnummer:	V 01 64
LGVE:	2001 II Nr. 1
Leitsatz:	Art. 5 Ziff. 1 lit. f. EMRK; Art. 9 UNO-Pakt II; Art. 10 Abs. 2, Art. 31 Abs. 1 und Art. 36 BV; Art. 13b Abs. 3 ANAG. Berücksichtigung der Grundrechte bei der Anordnung der Ausschaffungshaft. Voraussetzungen der Einschränkung. Verhältnismässigkeit der Haftanordnung. Verletzung des Beschleunigungsgebots.
Rechtskraft:	Diese Entscheidung ist rechtskräftig.
Entscheid:	Mit Entscheid vom 5. Januar 2001 verfügte das Amt für Migration über den aus Westafrika stammenden A die Ausschaffungshaft für die Dauer von drei Monaten. Mit Entscheid vom 12. Januar 2001 bestätigte das Verwaltungsgericht die angeordnete Haft. Mit Eingabe vom 2. März 2001 liess A ein Haftentlassungsgesuch stellen. Aus den Erwägungen: 6. - a) Der Gesuchsteller rügt die Verletzung des Beschleunigungsgebotes. In diesem Zusammenhang ist vorab in Erinnerung zu rufen, dass der Freiheitsentzug durch Festnahme und Einsperrung als einer der massivsten Eingriffe in die Würde und Persönlichkeit des Menschen überhaupt gilt. Daraus ergeben sich verschiedene Spannungsfelder zu verfassungsrechtlich geschützten Positionen. Im Vordergrund steht dabei fraglos das Grundrecht der persönlichen Freiheit: Gemäss ausdrücklicher Anordnung in Art. 10 Abs. 2 BV wird jedem Mensch die Bewegungsfreiheit garantiert. Art. 31 Abs. 1 BV schreibt vor, dass die Freiheit einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden darf. Ein Freiheitsentzug hat dabei stets auch die Voraussetzungen gemäss Art. 36 BV zu beachten, wovon hier namentlich das Verhältnismässigkeitsgebot zu erwähnen ist. Subsidiär tangiert die Haft mit all ihren Folgen auch die Menschenwürde (Art. 7 BV), das Willkürverbot (Art. 9 BV) sowie - gerade mit Blick auf die Ausländereigenschaft - das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV). Davon abgesehen gilt es an die - ebenfalls als Landesrecht zu beachtenden - völkerrechtlichen Garantien in Art. 5 EMRK sowie in Art. 9 des Internationalen Paktes vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II; SR 0.103.2) zu erinnern. So erlaubt Art. 5 Ziff. 1 lit. f. EMRK die fremdenpolizeiliche Einsperrung nur in einem beschränkten Rahmen, nämlich bloss unter Vorbehalt ihrer Rechtmässigkeit (Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage und der Gesetzmässigkeit), um jemanden daran zu hindern, unberechtigt in das Staatsgebiet einzudringen oder weil er von einem gegen ihn schwebenden Ausweisungs- oder Auslieferungsverfahren betroffen ist (Uebersax, Menschenrechtlicher Schutz bei fremdenpolizeilichen Einsperrungen, in: recht 1995 S. 53 ff.; zum Ganzen und zur generellen verfassungsrechtlichen Problematik des Haftregimes ferner: Auer, Les mesures de contrainte à l'égard des étrangers, in: AJP 1994 S. 749 ff.). Ob den entsprechenden Garantien nachgelebt und ob die Haft namentlich vor dem Gebot der Verhältnismässigkeit stand hält, entscheidet sich naturgemäss im konkreten Anwendungsfall (Auer, a.a.O., S. 756). Die Anforderungen an das Haftprüfungsverfahren sind dementsprechend hoch (Zünd, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht: Verfahrensfragen und Rechtsschutz, in: AJP 7/95 S. 865). Indessen rechtfertigt sich eine Aufhebung des Entscheids im Haftentlassungsverfahren nur dann, wenn es sich um einen zentralen oder gar unkorrigierbaren Verfahrensfehler handelt; andernfalls begründet er lediglich ein weiteres Verfahrenserschwernis zu Lasten des Ausländers (BGE 125 II 373). b) Die Verletzung des Beschleunigungsgebots kann einen solchen Verfahrensfehler darstellen (BGE 124 II 49 ff.). In Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes verlangt Art. 13b Abs. 3 ANAG, dass die für den Vollzug der Weg- oder Ausweisung nötigen Vorkehrungen umgehend zu treffen sind. Insbesondere bei der Überprüfung eines Haftentlassungsgesuches ist von den fremdenpolizeilichen Behörden darzutun, ob eine Ausweisung mit dem nötigen Nachdruck angestrebt wurde (BGE 126 II 441, 125 II 384, 51 und 124 II 6 f.; Zünd, a.a.O., S. 857, 860 und 863). Arbeitet die zuständige Behörde nicht zielstrebig auf den Wegweisungsvollzug hin, ist die Ausschaffungshaft mit der einzig zulässigen Zielsetzung des Zwangsmassnahmengesetzes, nämlich die Ausschaffung des Ausländers sicherzustellen, nicht mehr vereinbar. Sie verstösst in diesem Fall gegen Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK, weil das Ausweisungsverfahren nicht mehr als «schwebend» im Sinne dieser Bestimmung gelten kann. Bei welcher Behörde eine allfällige Verzögerung eintritt und ob diese ein Verschulden trifft, ist bei der Beurteilung der Einhaltung des Beschleunigungsgebots unerheblich (BLVGE 1997 S. 157 Erw. 5c). Die Vorbereitungen des Vollzugs sind mit Kenntnis der fremdenpolizeilichen Ausgangslage an die Hand zu nehmen (zum Ganzen: BGE 124 II 49 ff.). c) Ob das Beschleunigungsgebot verletzt wurde, lässt sich - wie schon angedeutet - nicht anhand abstrakter Vorgaben, sondern nur nach den gesamthaft zu würdigenden Umständen des Einzelfalls beurteilen. Generell sind die Haftfälle aufgrund ihrer verfassungsrechtlichen Relevanz mit besonderer Sorgfalt zu betreuen. Insgesamt muss der Umfang der von den zuständigen Behörden geleisteten Arbeit noch vernünftig erscheinen, wobei diese zu versuchen haben, die Identität des Ausländers festzustellen und die für seine Ausschaffung erforderlichen Papiere auch ohne seine Mitwirkung zu beschaffen. Ein widersprüchliches Verhalten des Betroffenen kann mitberücksichtigt werden. Das Bundesgericht hat eine Verletzung des Beschleunigungsgebots bejaht, wenn während rund zwei Monaten keine Vorkehren mehr im Hinblick auf die Ausschaffung getroffen wurden, ohne dass die Verzögerung in erster Linie auf das Verhalten ausländischer Behörden oder des Betroffenen selber zurückging (BGE 124 II 51 mit Hinweisen). Man kann jedoch von der zuständigen Behörde nicht verlangen, dass sie sich andauernd mit einer einzigen Angelegenheit befasst. Es ist unvermeidlich, im Verfahren gewisse Zeiträume der Untätigkeit zu haben, wobei Aktenstudium usw. nicht darunter fällt. Ebenso vermag die Tatsache, dass die kantonalen Behörden ihrerseits wiederholt beim Bundesamt vorstellig geworden sind, für sich allein dem Beschleunigungsgebot nicht zu genügen (BGE 124 II 53 sowie AJP 1998 S. 724 ff., insbesondere die Bemerkungen). Die Massnahmen sind auf ihren sinnvollen und Erfolg versprechenden Gehalt hin zu untersuchen. Die Untätigkeit darf nicht offensichtlich sein. Zeiten weniger intensiver Tätigkeit können durch solche grosser Aktivität ausgeglichen werden (Pra 1998 Nr. 117). Dabei ist eine grenzüberschreitende Komplexität der Angelegenheit im Auge zu behalten. 7. - a) Im vorliegenden Fall verhält es sich so, dass auf Veranlassung des Amtes am 9. Januar 2001 ein telefonisches Gespräch zwischen dem am 5. Januar 2001 inhaftierten Gesuchsteller und dem Konsul von Z in Y stattfand. Gemäss Aktennotiz vom 10. Januar 2001 zeigte sich die Botschaft nicht bereit, ein Papier auszustellen, da der Gesuchsteller entweder nicht aus Z stamme oder nicht kooperiere. In der Folge teilte das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) dem Amt mit, man könne die Botschaft nun frühestens wieder in vier Wochen um einen Interviewtermin angehen. Am 14. Februar 2001 erhielt das Amt vom BFF ein Bestätigungsschreiben bezüglich Vollzugsunterstützung. Am 21. Februar kontaktierte es erneut die besagte diplomatische Vertretung, um einen Termin auf den 5. März 2001 zu vereinbaren. Dieses Interview kam jedoch nicht zustande, da offenbar aufgrund eines Feiertages niemand in der Botschaft gearbeitet haben soll. Am 12. März gab der Gesuchsgegner bekannt, er habe einen neuen Gesprächstermin organisiert, und zwar auf den 23. März 2001. b) Somit sind im Hinblick auf die Ausschaffung des Gesuchstellers vom 9. Januar bis zum 21. Februar 2001, also während mehr als 6 Wochen, keinerlei konkreten Vorkehren mehr getroffen worden. Was das Bestätigungsschreiben des BFF bezüglich Vollzugsunterstützung vom 14. Februar 2001 angeht, ist darin kein Vollzugsschritt zu erblicken. Schon allein diese Verzögerung strapaziert das Beschleunigungsgebot in unzulässiger Weise. Die Aussage des BFF, die Botschaft sei - offenbar wegen der Kontraproduktivität vorheriger Bemühungen - frühestens in vier Wochen wieder anzugehen, vermag daran nichts zu ändern. Darin ist allenfalls eine unverbindliche Empfehlung zu erblicken, die dem Beschleunigungsgebot jedenfalls nachgeht. Die Umsetzung des hiesigen Verfassungsrechts kann nicht vom Belieben einer überlasteten diplomatischen Vertretung in Y abhängen. Selbst wenn im Übrigen eine solche Wartefrist noch hinzunehmen wäre, vermöchte sie jedenfalls die daran anschliessende zweiwöchige Untätigkeit nicht zu erklären. Fast schon zynisch mutet hier die Bemerkung an, der Gesuchsteller sei während dieser Zeit in Einzelhaft gehalten worden, was einem Interview nicht förderlich gewesen wäre. Der hier vertretenen Auffassung steht im Übrigen auch BGE 124 II 51 nicht entgegen, kann doch dieses Urteil nicht dahin verstanden werden, dass Untätigkeit von weniger als zwei Monaten Dauer hinzunehmen wäre. Unter dem Gesichtspunkt des Beschleunigungsgebotes können auch die Bemühungen nach dem 5. März 2001 insofern nicht genügen, als ein weiterer Gesprächstermin erst auf den 23. März 2001 angesetzt wurde. Es ist nicht vom Gesuchsteller zu verantworten, wenn der abgesprochene Interviewtermin auf einen Feiertag fiel oder der zuständige Sachbearbeiter in den Ferien weilte. Ebenso wenig ist von ihm eine Überlastung der zuständigen Botschaft zu vertreten. Dabei trifft der undifferenzierte Hinweis des Amtes ins Leere, der Auszuschaffende sei nicht kooperativ gewesen oder habe sich sogar verstellt, was nicht belohnt werden dürfe. Abgesehen vom Umstand, dass hierfür - bis auf die äusserst rudimentär begründete und ihrerseits verschiedene Interpretationen zulassende Aktennotiz vom 10. Januar 2001 - keine konkreten Anhaltspunkte vorliegen, hat das Amt grundsätzlich auch ohne Mitwirkung des Inhaftierten alles zu unternehmen, um den Vollzug der Ausweisung voranzutreiben. c) Aufgrund des bisher Gesagten erscheint im Lichte des Haftzwecks von Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK (vgl. Uebersax, a.a.O., S. 63 f.) das Beschleunigungsgebot als verletzt, sodass sich die Ausschaffungshaft als unverhältnismässiger Eingriff in die Bewegungsfreiheit des Gesuchstellers erweist. Immerhin sind die im Hinblick auf den Ausschaffungsvollzug getätigten Vorkehrungen vom 12. und 27. Dezember 2000, also vor der Inhaftierung des Gesuchstellers, nicht zu beanstanden (vgl. Urteil B. vom 12.1.2001). Indessen vermögen jene danach dem Gebot nicht mehr zu genügen. Aus diesem Grunde ist die am 5. Januar 2001 verfügte Ausschaffungshaft aufzuheben und der Gesuchsteller sofort freizulassen. Eine Prüfung der weiteren Haftvoraussetzungen und Vorbringen des Gesuchstellers erübrigt sich damit. d) Das Verwaltungsgericht verkennt nicht, dass dem Gesuchsgegner eine schwierige Aufgabe obliegt und dass gerade der Kontakt mit ausländischen Botschaften zuweilen diffizil sein mag in einer Weise, die seine Möglichkeiten übersteigt. Hier sind daher umso mehr die Bundesbehörden gefordert, das Nötige zu veranlassen und - allenfalls unter Zuhilfenahme eigener diplomatischer Dienste - auf höherer Ebene in grundsätzlicher Hinsicht Abhilfe zu schaffen.