Rechtsprechung Luzern

Instanz:	Regierungsrat
Abteilung:	-
Rechtsgebiet:	Volksrechte
Entscheiddatum:	30.03.2010
Fallnummer:	RRE Nr. 325
LGVE:	2010 III Nr. 8
Leitsatz:	Gemeindeinitiative. Behandlungsfristen. Abstimmungstermin. Beginn der Beschwerdefrist bei Untätigsein der Behörde. §§ 162 und 163 StRG; §§ 41ff. GG; §§ 82bff. KRG. Vom kantonalen Recht abweichende Regelungen einer Gemeinde über die Fristen zur Behandlung einer Initiative im Gemeindeparlament gelangen nicht zur Anwendung. - Eine Initiative ist innert angemessener Frist zu behandeln und dem Volk zur Abstimmung zu unterbreiten. - Besteht eine Stimmrechtsverletzung im Untätigsein einer Behörde, ist eine Stimmrechtsbeschwerde jederzeit möglich, es sei denn, die Behörde lehne es durch eine Mitteilung ausdrücklich ab, im verlangten Sinn tätig zu werden; in einem solchen Fall beginnt die Beschwerdefrist mit der Mitteilung zu laufen.
Rechtskraft:	Diese Entscheidung ist rechtskräftig.
Entscheid:	Am 29. November 2007 stellte der Gemeinderat der Gemeinde X das Zustandekommen einer die Ortsplanung betreffenden Gemeindeinitiative fest. Mit Bericht und Antrag vom 20. Oktober 2008 stellte er dem Einwohnerrat den Antrag, die Initiative als gültig zu erklären, sie abzulehnen und die Bevölkerung nach Durchführung eines Ortsplanungsverfahrens in einem koordinierten Abstimmungsgang mit Stichfrage über die Initiative und die Neueinzonung der von der Initiative betroffenen Gebiete abstimmen zu lassen. Der Einwohnerrat kam diesem Antrag am 15. Januar 2009 mit einem entsprechenden Beschluss nach. Am 30. Oktober 2009 reichte das Initiativkomitee ein Schreiben an den Gemeinderat ein. Im Schreiben machte es geltend, dass über die Initiative von Gesetzes wegen bis spätestens am 29. November 2009 abgestimmt werden müsse, es sei denn, der Einwohnerrat mache von der Möglichkeit Gebrauch, die Frist bis zum 29. Mai 2010 zu erstrecken. Um der Gemeinde unnötige Arbeit und Kosten zu ersparen, würde es allerdings auch den Abstimmungstermin vom 13. Juni 2010 noch akzeptieren, obwohl dieser bereits ausserhalb der vom Gesetz vorgegebenen Möglichkeiten liege. Am 17. Dezember 2009 legte der Gemeinderat dem Einwohnerrat den Entwurf eines revidierten Zonenplans und das neue Bau- und Zonenreglement samt einem Gegenentwurf zur Initiative zur Beschlussfassung vor, wobei er im Bericht dazu den 26. September 2010 als Abstimmungstermin in Aussicht nahm. Das Initiativkomitee sowie Komiteemitglieder reichten - nach einem Gespräch mit einer Gemeinderätin - in der Folge am 25. Januar 2010 beim Regierungsrat Stimmrechtsbeschwerde ein. Sie beantragten, dass der Gemeinderat - unter Androhung der Ersatzvornahme durch den Regierungsrat - anzuweisen sei, die Initiative dem Volk spätestens am 13. Juni 2010 zu unterbreiten. Der Regierungsrat wies die Beschwerde ab. Aus den Erwägungen: 2.2 Bleibt eine Behörde untätig, kann eine Beschwerdefrist naturgemäss gar nicht zu laufen beginnen. Da es unbillig wäre, die Betroffenen bei einer Stimmrechtsverletzung, die im Untätigsein einer Behörde besteht, schutzlos zu lassen, ist in solchen Fällen eine Stimmrechtsbeschwerde nach Lehre und Rechtsprechung allerdings möglich. So kann beispielsweise nach der Praxis des Bundesgerichts die Nichtbehandlung von Volksbegehren durch die Behörden jederzeit mit Stimmrechtsbeschwerde angefochten werden. Anders ist es nur, wenn es die Behörde durch eine Mitteilung ausdrücklich ablehnt, im verlangten Sinn tätig zu werden. In einem solchen Fall beginnt die Frist mit dieser Mitteilung zu laufen (vgl. Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 190f. und 341, unter Hinweis auf BGE 108 Ia 165 bzw. plädoyer 3/1983 S. 26f.). Aufgrund der Ausführungen, welche die Vorinstanz im Jahr 2009 in den Planungsunterlagen machte, durften die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer damals davon ausgehen, dass die Abstimmung über die Initiative im Frühling 2010 stattfinden werde. Sie hätten diesen Abstimmungstermin und auch noch den späteren Termin vom 13. Juni 2010 gemäss ihrer Eingabe an den Gemeinderat vom 30. Oktober 2009 akzeptiert. Da nicht gesagt werden kann, dass es die Vorinstanz bereits im Jahr 2009 abgelehnt habe, im von den Beschwerdeführenden verlangten Sinn tätig zu werden, hatte die Beschwerdefrist damals noch nicht zu laufen begonnen. Für die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer bestand aus ihrer Sicht im Herbst 2009 noch keine Veranlassung, sich gegen das Vorgehen der Vorinstanz zu beschweren (zur Möglichkeit von Initiativkomitees, auf die Einhaltung der Behandlungsfristen zu verzichten: vgl. BGE 100 Ia 231 E. 2c S. 237, wo davon ausgegangen wurde, dass die Fristen, welche das Gesetz für die Behandlung von Volksinitiativen vorsieht, in erster Linie die Interessen der an der Initiative beteiligten Stimmberechtigten schützen). Erst mit der Aussage der Gemeinderätin vom 19. Januar 2010, dass der geplante Abstimmungstermin vom 13. Juni 2010 nicht eingehalten werden könne, war es für die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer klar, dass die Vorinstanz die Initiative nicht, wie von ihnen mit ihrer Eingabe vom 30. Oktober 2009 verlangt, spätestens am 13. Juni 2010 zur Abstimmung vorlegen, sondern erst später zur Abstimmung bringen würde. Die Vorinstanz bestreitet nicht, dass die Gemeinderätin am 19. Januar 2010 eine solche Aussage gemacht hat. Bereits zuvor, nämlich am 6. Januar 2010, hatte die Vorinstanz in einer Medienmitteilung darüber informiert, dass die Stimmberechtigten der Gemeinde voraussichtlich am 26. September 2010 über die Ortsplanung und die Initiative abstimmen könnten. Aus diesen beiden Mitteilungen geht hervor, dass es die Vorinstanz ablehnt, im von den Beschwerdeführenden verlangten Sinn tätig zu werden. Die Frist begann daher aufgrund dieser Mitteilungen zu laufen. Es ist nicht davon auszugehen, dass die Beschwerdeführenden bereits früher von der erneuten Verschiebung der Abstimmung erfahren haben, beispielsweise durch den Bericht und Antrag vom 17. Dezember 2009, in dem der detaillierte Zeitplan die Abstimmung für den 26. September 2010 vorsieht. Dieser Bericht und Antrag ging an den Einwohnerrat, dem die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer nicht angehören. Mit ihrer Beschwerde vom 25. Januar 2010 haben diese die 20-tägige Beschwerdefrist somit eingehalten. 4. Das Verfahren der Gemeindeinitiative ist auf kantonaler Ebene normiert, zum einen im Stimmrechtsgesetz vom 25. Oktober 1988 (StRG) und zum andern im Gemeindegesetz vom 4. Mai 2004 (GG). Ein einheitlicher Verfahrensablauf bei der Behandlung von Gemeindeinitiativen ist für alle Beteiligten von grossem Interesse. Zudem gehören Gemeindeinitiativen in den Gemeinden nicht zu den Alltagsgeschäften, sodass eine relativ ausführliche Regelung im Gemeindegesetz für die Gemeinden angezeigt ist. Wo die Gemeinde eine abweichende Regelung treffen kann, wird ausdrücklich darauf hingewiesen (Botschaft B 27 des Regierungsrates vom 14. Oktober 2003 zur Totalrevision des Gemeindegesetzes, in: Verhandlungen des Grossen Rates [GR] 2004, S. 455f.). Gemäss § 43 GG ist in Gemeinden mit Gemeindeparlament das Parlament für die Behandlung der Gemeindeinitiativen (Ungültigerklärung, Annahme, Ablehnung und Gegenentwurf) sowie für die Fristerstreckung zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dieser Norm sinngemäss nach § 41 GG und den Vorschriften des Kantonsratsgesetzes vom 28. Juni 1976 (KRG). Für die Behandlung einer Gemeindeinitiative im Gemeindeparlament sind somit die Bestimmungen gemäss § 82b bis § 82i KRG sinngemäss anwendbar. 4.1 Nach den Bestimmungen des Kantonsratsgesetzes hat der Regierungsrat dem Kantonsrat innert einem Jahr, seit das Zustandekommen einer Initiative veröffentlicht wurde, Botschaft und Entwurf für dessen Stellungnahme zu unterbreiten (§ 82b Abs. 1 KRG). Lehnt der Kantonsrat eine Initiative ab, kann er dem Regierungsrat den Auftrag erteilen, einen Gegenentwurf auszuarbeiten, der ihm mit Botschaft und Entwurf innert Jahresfrist vorzulegen ist (§§ 82c Abs. 3 und 82h Abs. 2 KRG). Die Fristen geben den zeitlichen Rahmen vor, innert dem der Regierungsrat dem Kantonsrat eine Vorlage zu unterbreiten hat. Lassen sich diese Fristen nicht einhalten, kann sie der Kantonsrat angemessen verlängern (§ 82i KRG). Gemäss § 43 Gemeindegesetz richtet sich das Verfahren in Gemeinden mit Gemeindeparlament mit einer Ausnahme sinngemäss nach diesen Vorschriften. Diese Ausnahme betrifft die Fristerstreckung. Die Fristen können bei Gemeindeinitiativen um maximal sechs Monate erstreckt werden (§ 43 i.V.m. § 41 GG). Nach dem Wortlaut des alten Gemeindegesetzes vom 9. Oktober 1962 (aGG) konnten die Fristen bei Gemeindeinitiativen wie diejenigen bei kantonalen Initiativen noch "angemessen" erstreckt werden (vgl. § 46c aGG). Gemäss der Botschaft des Regierungsrates zur Totalrevision des Gemeindegesetzes war auch im Entwurf zum neuen Gemeindegesetz noch eine "angemessene" Fristerstreckung vorgesehen. Im Rahmen der Gesetzesberatung wurde jedoch der Kommissionsantrag, eine Fristverlängerung auf maximal sechs Monate zu beschränken, gutgeheissen. Es wurde dabei argumentiert, eine Frist in einem Gesetz verstärke die Rechtssicherheit der Initiantinnen und Initianten. Die Formulierung "angemessene Frist" sei ein unbestimmter Rechtsbegriff, der den Initiantinnen und Initianten zu wenig Sicherheit biete. "Angemessen" sei eine schwammige Formulierung, die letztlich drei oder vier Jahre heissen könne. Der Gesetzgeber wollte, dass die Beschränkung der Fristverlängerung auf sechs Monate auch für Gemeinden mit Gemeindeparlamenten gilt, und hat entsprechend in § 43 GG auf § 41 dieses Gesetzes verwiesen (vgl. zum Ganzen: GR 2004 S. 502 und 569f.). 4.2 In der Gemeindeordnung der Gemeinde X findet sich eine vom Gemeindegesetz abweichende Regelung der Fristen für die Behandlung einer Initiative im Gemeindeparlament. Der Einwohnerrat hat gemäss dieser Regelung innert Jahresfrist seit der Einreichung einer Initiative mit einem Beschluss Stellung zu ihr zu nehmen. Lehnt der Einwohnerrat eine Initiative ab, kann er gleichzeitig beschliessen, ihr einen Gegenvorschlag gegenüberzustellen. Der Gegenvorschlag ist innert Jahresfrist zu verabschieden. Der Gemeinderat hat dem Einwohnerrat den Bericht und Antrag zu dessen Beschlüssen spätestens vier Monate vor Ablauf der Behandlungsfrist zuzustellen. Kann der Gemeinderat diese Fristen nicht einhalten, hat er dem Einwohnerrat vor deren Ablauf einen Zwischenbericht vorzulegen, wonach sie der Einwohnerrat um maximal sechs Monate verlängern kann. Eine Initiative muss nach der Regelung der Gemeinde innert zwei Jahren seit der Erwahrung dem Volk zur Abstimmung unterbreitet werden. 4.3 Wie ausgeführt, ist das Verfahren zur Behandlung der Gemeindeinitiative im Gemeindeparlament auf kantonaler Ebene normiert. Eine vom kantonalen Recht abweichende Regelung der Fristen zur Behandlung der Initiativen im Gemeindeparlament (Ungültigerklärung, Annahme, Ablehnung und Gegenentwurf) in der Gemeindeordnung einzelner Gemeinden ist im Gemeindegesetz nicht vorgesehen. Soweit die Gemeindeordnung der Gemeinde X für die Behandlung der Initiative im Einwohnerrat abweichende Regelungen enthält, gelangen diese nicht zur Anwendung, da das kantonale Recht Vorrang hat. 5. Im Folgenden ist zu prüfen, inwieweit im vorliegenden Fall die Fristen des Gemeindegesetzes bei der Behandlung der Initiative eingehalten worden sind. Mit Entscheid vom 29. November 2007 hat der Gemeinderat das Zustandekommen der Initiative festgestellt. Mit Bericht und Antrag vom 20. Oktober 2008, also vor Ablauf der Jahresfrist, unterbreitete er sie sodann dem Einwohnerrat zur Stellungnahme. Er stellte dem Einwohnerrat dabei den Antrag, die Initiative als gültig zu erklären, sie abzulehnen und die Bevölkerung nach Durchführung des Ortsplanungsverfahrens in einem koordinierten Abstimmungsgang mit Stichfrage über die Initiative und die Neueinzonung der von der Initiative betroffenen Gebiete abstimmen zu lassen. Der Gemeinderat beantragte mit andern Worten, dass der Initiative ein Gegenentwurf gegenüberzustellen sei. Mit Beschluss vom 15. Januar 2009 stimmte der Einwohnerrat dem Bericht und Antrag und somit auch dem Antrag um Ausarbeitung eines Gegenentwurfes zu. Bei sinngemässer Anwendung des Kantonsratsgesetzes hatte der Gemeinderat ihm somit innert Jahresfrist Bericht und Antrag zu einem Gegenentwurf vorzulegen (vgl. § 82h KRG in Verbindung mit § 43 GG). Mit Bericht und Antrag vom 17. Dezember 2009 hat der Gemeinderat dem Einwohnerrat die Revision des Zonenplanes und das neue Bau- und Zonenreglement vorgelegt. Diese Vorlage beinhaltet auch den Gegenentwurf zur Initiative. Es wird vorgeschlagen, dass für das von der Initiative betroffene Gebiet eine Doppelabstimmung mit Stichfrage durchzuführen sei. Die entsprechenden Fragen sollten wie folgt lauten: "a. Wollen Sie die Initiative annehmen? b. Wollen Sie in Bezug auf das von der Initiative betroffene Gebiet dem vom Einwohnerrat beschlossenen Zonenplan und den dazugehörigen Vorschriften des Bau- und Zonenreglements unter Abweisung der nicht gütlich erledigten Einsprachen zustimmen? c. Im Fall der Zustimmung zu beiden Varianten: Wollen Sie die Variante Initiative (a) oder die Variante 'Einwohnerrat' (b) annehmen?" Nachdem der Einwohnerrat am 15. Januar 2009 die Ausarbeitung eines Gegenentwurfs beschlossen hatte, wurde ihm dieser somit mit Bericht und Antrag vom 17. Dezember 2009 innert der kantonal vorgesehenen Jahresfrist vorgelegt. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die kantonal verbindlich vorgegebenen Fristen zur Behandlung von Gemeindeinitiativen bei der Initiative bis zum heutigen Zeitpunkt nicht verletzt worden sind. 6. Zu prüfen bleibt, wann die Initiative nach der Behandlung durch das Gemeindeparlament den Stimmberechtigten zur Abstimmung zu unterbreiten ist. 6.1 Das Initiativrecht beinhaltet den Anspruch, dass ein Volksbegehren, das die geltenden Formerfordernisse erfüllt und keinen übergeordneten materiellen Vorschriften widerspricht, den Stimmberechtigten in dem dafür vorgesehenen Verfahren innert angemessener Frist und zu einem Zeitpunkt, in welchem es noch aktuell ist, zur Abstimmung unterbreitet wird (Urteil des Bundesgerichts vom 10. Februar 1987, in: ZBl 1987 S. 463 E. 3; BGE 108 Ia 165 E. 2 S. 166, 101 Ia 492; Christoph Albrecht, Gegenvorschläge zu Volksinitiativen, St. Gallen 2003, S. 204 und 206f.). 6.2 Um diesem Anspruch der Stimmberechtigten auf fristgerechte Vorlage von Volksbegehren zu genügen, hat der Einwohnerrat im vorliegenden Fall den Bericht und Antrag des Gemeinderates zur Initiative und zum Gegenvorschlag ohne Verzug zu behandeln; auch darf die Ansetzung der Volksabstimmung nicht verzögert werden. Das kantonale Recht sieht vor, dass die Volksabstimmung beim obligatorischen Referendum innert Jahresfrist seit der abschliessenden Beschlussfassung durch den Kantonsrat durchzuführen ist (§ 82a KRG). Diese Frist ist jedoch für den vorliegenden Fall einer Gemeindeinitiative nicht massgebend, da das Gemeindegesetz nur hinsichtlich der Behandlung der Gemeindeinitiative im Parlament (Ungültigerklärung, Annahme, Ablehnung und Gegenentwurf) auf die Bestimmungen des Kantonsratsgesetzes verweist, nicht jedoch in Bezug auf die Frage, innert welcher Frist die Gemeindeinitiative nach der Behandlung im Parlament den Stimmberechtigten zur Abstimmung vorzulegen ist (vgl. § 43 GG). Auch die Regelung in der Gemeindeordnung der Gemeinde X, wonach Initiativen innert zwei Jahren seit der Erwahrung der Volksabstimmung unterbreitet werden müssen, hilft nicht weiter. Da diese Regelung auch die Behandlung von Initiativen im Parlament umfasst, kollidiert sie mit den in diesem Verfahrensstadium sinngemäss zur Anwendung gelangenden §§ 82bff. KRG und ist daher nicht anwendbar (vgl. oben E. 4). Diese Regelung kann daher für den vorliegenden Fall nicht massgebend sein. In der Gemeindeordnung der Gemeinde X findet sich keine Bestimmung über die zeitliche Ansetzung der Abstimmung beim obligatorischen Referendum. Hingegen findet sich darin eine solche Norm in Bezug auf das fakultative Referendum. Nach dieser Norm ist die Volksabstimmung bei einem fakultativen Referendum innert sechs Monaten seit der Erwahrung dessen Zustandekommens, spätestens aber am darauffolgenden (eidgenössischen oder kantonalen) Abstimmungstermin, durchzuführen. Diese Bestimmung enthält eine kürzere Frist als § 82a KRG, der in kantonalen Angelegenheiten sowohl für das obligatorische als auch für das fakultative Referendum eine Einjahresfrist vorsieht. Aufgrund dieser Regelung in der Gemeindeordnung kann davon ausgegangen werden, dass es ein Anliegen des kommunalen Gesetzgebers war, Volksabstimmungen nach der Behandlung von Initiativen im Gemeindeparlament möglichst bald durchzuführen. Wenn die Abstimmung über die Gemeindeinitiative innert sechs Monaten seit der Beschlussfassung des Einwohnerrates über den Gegenvorschlag durchgeführt wird, spätestens aber am darauffolgenden Abstimmungstermin, so ist dies als angemessen und nicht als trölerisch zu betrachten. 6.3 Die erste Beratung des Zonenplans sowie des Bau- und Zonenreglements und somit des Gegenentwurfs durch den Einwohnerrat ist auf den 25. März 2010 traktandiert. Nach der Geschäftsordnung des Einwohnerrates darf die zweite Lesung frühestens vier Wochen nach der ersten erfolgen. Gemäss Bericht und Antrag ist die zweite Lesung im Mai 2010 geplant. Die Vorinstanz hat die Urnenabstimmung über die Initiative zusammen mit dem Gegenentwurf in einer Doppelabstimmung auf den nächstmöglichen Termin eines eidgenössischen Abstimmungstags, nämlich auf den 26. September 2010, vorgesehen. Dieser Termin liegt innerhalb von sechs Monaten seit der Beschlussfassung des Einwohnerrates, wenn dieser die zweite Lesung des Bau- und Zonenreglements tatsächlich im Mai 2010 durchführt. Die Vorinstanz hat weder bei der Behandlung der Initiative in unzulässiger Weise Zeit verstreichen lassen noch den in der Ortsplanung enthaltenen Gegenentwurf trölerisch behandelt. Rechtsverzögerung kann bei der beschriebenen Sachlage weder dem Gemeinderat noch dem Einwohnerrat vorgeworfen werden. 7. Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde mit dem Antrag der Beschwerdeführenden, die Volksabstimmung sei für den 13. Juni 2010 anzuordnen, als nicht gerechtfertigt und ist daher abzuweisen. (Regierungsrat, 30. März 2010, Nr. 325)