Insbesondere kann die Vorinstanz bei Unterversorgung keine Bewilligung mehr an Zahnärzte ohne ein eidgenössisches Diplom oder ein anerkanntes ausländisches Diplom erteilen. Lediglich im Rahmen des bundesrechtlich nicht geregelten Übergangsrechts hat die Vorinstanz noch die Kompetenz, über eine allfällige Verlängerung von Ausnahmebewilligungen zu befinden. Das Freizügigkeitsgesetz enthält also eine Lücke. Es äussert sich nicht zu den bestehenden kantonalen Ausnahmebewilligungen. Das Rechtsverweigerungsverbot gebietet es den rechtsanwendenden Behörden - mithin der Vorinstanz - diese Lücke zu schliessen.