Rechtsprechung Luzern

Instanz:	Regierungsrat
Abteilung:	-
Rechtsgebiet:	Planungs- und Baurecht
Entscheiddatum:	25.09.2007
Fallnummer:	RRE Nr. 1179
LGVE:	2007 III Nr. 10
Leitsatz:	Silos. Zonenkonformität. Beschwerdebefugnis. § 47 PBG in der bis Ende 2001 in Kraft gewesenen Fassung sowie §§ 46, 166 Absätze 1 und 2 und § 207 Absatz 1a PBG; § 109 Absätze 1 und 2 GG. Ein Silo für die Lagerung von Pellets ist in der Gewerbezone zonenkonform; die Ausscheidung einer besonderen Nutzungszone ist nicht notwendig. - Massgebliches Kriterium für die Planungspflicht ist die Höhe der Bauten. Hochhäuser sind deshalb nicht bloss Wohnhäuser. So wird praxisgemäss auch für die Erstellung von Silos ein Bebauungs- oder Gestaltungsplan verlangt. - Bei einer Entfernung von fast einem Kilometer zu einem geplanten Silo von 60 m Höhe, welches den Horizont nicht überragt, fehlt in einem Bebauungsplanverfahren die für die Beschwerdebefugnis erforderliche Betroffenheit hinsichtlich Einschränkung der Aussicht und Landschaftsverträglichkeit des Bauvorhabens. - Fehlt die Befugnis zur Erhebung einer Verwaltungsbeschwerde gegen den Erlass eines Bebauungsplans, kann dagegen auch nicht das subsidiäre Rechtsmittel der Gemeindebeschwerde ergriffen werden.
Rechtskraft:	Diese Entscheidung ist rechtskräftig.
Entscheid:	In einem Nutzungsplanungsverfahren hatte der Regierungsrat einerseits über die Genehmigung eines Bebauungsplans und andererseits über die dagegen eingereichten Verwaltungsbeschwerden zu befinden. Aus den Erwägungen: I. Behandlung der Beschwerden 1. Die Behörde prüft von Amtes wegen, ob die Voraussetzungen für einen Sachentscheid erfüllt sind. Dazu gehört namentlich die Befugnis zur Rechtsvorkehr. Fehlt eine Voraussetzung für einen Sachentscheid, so tritt die Behörde auf die Sache der betreffenden Partei nicht ein (§ 107 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG]). 2. Zur Beschwerdeerhebung sind natürliche und juristische Personen befugt, die an der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen Entscheids ein schutzwürdiges Interesse haben (§ 207 Abs. 1a des Planungs- und Baugesetzes [PBG]). Als schutzwürdig gelten sowohl die rechtlich geschützten, als auch die wirtschaftlichen, ideellen oder sogar die rein tatsächlichen Interessen. Ein schutzwürdiges Interesse ist daher zu bejahen, wenn die Beschwerdeführer eine tatsächliche Benachteiligung von sich abwenden oder einen praktischen Nutzen und Erfolg erreichen wollen. Sie müssen also in höherem Mass als jedermann, besonders und unmittelbar berührt sein. Im Bau- und Planungsrecht wird die Beschwerdelegitimation nach allgemein anerkannter Lehre und Rechtsprechung grundsätzlich bloss den betroffenen und den benachbarten Grundeigentümern eines Planungsgebiets zuerkannt (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts vom 25. September 1997 i. S. C., S. 3f., mit zahlreichen Hinweisen). Wird vor dem Erlass eines Entscheids oder Beschlusses, der in Anwendung des Bundesgesetzes über die Raumplanung und des Planungs- und Baugesetzes ergeht, ein Einspracheverfahren durchgeführt, kann nur Beschwerde erheben, wer sich am Einspracheverfahren als Partei beteiligt hat oder wer durch den Entscheid oder Beschluss nachträglich in seinen schutzwürdigen Interessen betroffen ist (§ 207 Abs. 2 PBG). 3. Zunächst ist zu prüfen, ob die Beschwerdeführer A, B und C zur Erhebung einer Verwaltungsbeschwerde beim Regierungsrat legitimiert sind. 3.1 Die Genannten haben anlässlich der öffentlichen Auflage des Bebauungsplans keine Einsprache erhoben. Sie machen auch nicht geltend, nachträglich in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen zu sein; eine solche nachträgliche Betroffenheit ist denn auch nicht ersichtlich. Ihnen ist daher im Sinn von § 207 Abs. 2 PBG die Beschwerdebefugnis im Bebauungsplanverfahren abzusprechen. 3.2 Weiter ist zu prüfen, ob die innert 5 Tagen seit Erlass des Entscheids erhobene Beschwerde als Gemeindebeschwerde entgegengenommen werden kann. Nach § 109 Absatz 1 des Gemeindegesetzes (GG) können die Beschlüsse der Gemeindeorgane und der Gemeindeverbände, sofern kein anderes Rechtsmittel gegeben ist, beim Regierungsrat und die Beschlüsse der Zweckverbände beim Verwaltungsgericht mit Gemeindebeschwerde angefochten werden. Zur Einreichung der Gemeindebeschwerde gegen einen Beschluss ist befugt, wer ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (§ 109 Abs. 2 GG). Die Gemeindebeschwerde ist ein subsidiäres Rechtsmittel und kommt daher nur zur Anwendung, wenn kein anderes Rechtsmittel ergriffen werden kann (Botschaft B 27 des Regierungsrates vom 14. Oktober 2003 zum Entwurf eines neuen Gemeindegesetzes, in: Verhandlungen des Grossen Rates [GR] 2004, S. 484). An dieser Voraussetzung fehlt es vorliegend, da die Beschwerdeführer im Bebauungsplanverfahren die entsprechenden Rechtsbehelfe hätten erheben können. Da sie dies unterlassen haben, können sie nicht subsidiär Gemeindebeschwerde erheben. Wollte man dies zulassen, würde das im Planungs- und Baugesetz abschliessend geregelte Rechtsmittelsystem aus den Angeln gehoben. 3.3 Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde der Beschwerdeführer A, B und C nicht einzutreten. 4. Die Beschwerdeführer D und E machen geltend, das geplante neue Silo sei von ihrer Liegenschaft aus sehr gut erkennbar und trete äusserst störend in Erscheinung (vor allem bezüglich Dimensionen, Beleuchtung und Notlicht/Signalisation Flugverkehr). 4.1 Die Beschwerdeführer D und E wohnen an der Musterstrasse. Das in ihrem Eigentum stehende Grundstück befindet sich vom geplanten Silo rund 950 m entfernt. Am Augenschein konnte festgestellt werden, dass das Silo von ihrer Liegenschaft aus in der ganzen Höhe sichtbar wäre. Die zu den Akten gegebenen Fotomontagen geben einen verfälschten Eindruck wieder, der nicht der tatsächlichen - mit den Augen gemachten - Wahrnehmung entspricht (vgl. etwa das vom gleichen Standort aus aufgenommene, von der Beschwerdegegnerin zu den Akten gegebene Foto). Diese Fotomontagen sind daher als Beweismittel untauglich. Es konnte am Augenschein überdies festgestellt werden, dass das Silo von diesem Standort aus betrachtet nicht über den Horizont hinausragen würde. 4.2 Zu klären ist, ob der im Bebauungsplan vorgesehene Bau eines Silos von 60 m Höhe sich auf diese Entfernung hin im Sinn der erforderlichen Betroffenheit auszuwirken vermag. So beschränkt sich etwa das Interesse des Nachbarn daran, dass seine Aussicht nicht durch polizeiwidrige Bauten geschmälert wird, in der Regel auf die unmittelbare Umgebung. Bei grösseren Distanzen ist die Betroffenheit nur unter ausserordentlichen Umständen zu bejahen (vgl. Urteil 1P.164/2004 des Bundesgerichts vom 17. Juni 2004 [teilweise publiziert in ZBl 2005, S. 587ff.], E. 2.6). Nicht zu jeder baulichen Veränderung im Blickfeld oder in der Umgebung eines Grundstücks besteht zum Vornherein eine legitimationsbegründende Beziehungsnähe (vgl. Urteil 1A.98/1994 des Bundesgerichts vom 28. März 1995, in: ZBl 1995, S. 529; vgl. auch ZBl 1984, S. 379). So wird nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein schutzwürdiges Interesse in der Regel nur bis zu einem Abstand von etwa 100 m bejaht (Urteil 1P.164/2004 des Bundesgerichts vom 17.6.2004, E. 2.5). In einem Nutzungsplanverfahren betreffend eine Sonderbauzone für Gemüse- und Gartenbau in der Gemeinde Wikon verneinte jüngst das Bundesgericht - wie zuvor schon das Verwaltungsgericht - die Legitimation von Nachbarn, die mindestens 320 m von den geplanten Gewächshäusern entfernt wohnten (Urteil 1A.266/2006 vom 25. April 2007). Eine legitimationsbegründende Einschränkung der Aussicht ist vorliegend gestützt auf die am Augenschein gemachten Feststellungen und die sehr grosse Distanz von fast einem Kilometer klar zu verneinen. Das bestehende Panorama bleibt praktisch vollständig erhalten. 4.3 Um die unerwünschte Popularbeschwerde auszuschliessen, darf bei Einwendungen bezüglich Beeinträchtigung des Landschaftsbildes der Kreis der beschwerdebefugten Nachbarn nicht zu weit gezogen werden (Attilio R. Gadola, Zur Rechtsmittelbefugnis des Nachbarn in Bausachen, Baurecht 4/93, S. 93). Vorliegend kann von einer besonders nahen Beziehung der Beschwerdeführer zur Streitsache, die eine gewisse Intensität erreicht und wesentlich stärker ist als die Beziehung der Allgemeinheit zum Streitgegenstand, jedenfalls nicht gesprochen werden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.98/1994 vom 28. März1995, in: ZBl 1995, S. 529). Unter dem Gesichtspunkt der Landschaftsverträglichkeit kann angesichts der grossen Distanz zwischen der Liegenschaft der Beschwerdeführer und dem geplanten Silo keine Beschwerdebefugnis vorliegen. Abgesehen davon, dass Silos in der Regel keinen besonders schönen Anblick bieten, sind die Beschwerdeführer, soweit dies auf der Stufe der Nutzungsplanung überhaupt beurteilt werden kann, vom Erscheinungsbild nicht mehr betroffen als die Allgemeinheit. Gleiches gilt bezüglich der geltend gemachten Beeinträchtigungen durch Beleuchtung und Notlicht. Relevante Störungen solcher Art erscheinen aufgrund der festgestellten Entfernung als unrealistisch und liessen sich im Übrigen ohnehin erst aufgrund des konkreten Bauvorhabens schlüssig beurteilen. 4.4 Auf die Beschwerde der Beschwerdeführer D und E im Planungsverfahren ist nach dem Gesagten mangels schutzwürdigem Interesse nicht einzutreten. 5. Der Beschwerdeführer F ist Eigentümer einer Liegenschaft, deren Entfernung vom geplanten Silo rund 750 m beträgt. Am Augenschein führte sein Rechtsvertreter aus, das Silo sei vom Haus des Beschwerdeführers aus nicht zu sehen. In der nachfolgenden Eingabe machte er mit Verweis auf eine E-Mail des Beschwerdeführers F geltend, dieser habe nach dem Augenschein festgestellt, dass eine Sichtverbindung zum obersten Teil des Silos entgegen den Aussagen am Augenschein bestehe, wenn man sich aus dem Schlafzimmerfenster im 2. Stock hinauslehne und gegen Westen schaue. Aus diesen Ausführungen ergibt sich, dass der Beschwerdeführer F keinen Sichtkontakt zum geplanten Silo hat, wenn er sich nicht aus dem Fenster des Schlafzimmers hinauslehnt. Schon aus diesem Grund ist seine Legitimation zu verneinen. Überdies ist auch die Distanz zu gross, um eine besondere Beziehungsnähe zu begründen. Es kann diesbezüglich auf die obigen Ausführungen verwiesen werden (E. 4.). Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde des Beschwerdeführers F im Planungsverfahren mangels schutzwürdigem Interesse ebenfalls nicht einzutreten. 6. Wegen der Subsidiarität der Gemeindebeschwerde sind die Beschwerdeführer D, E und F im Sinn der obigen Ausführungen (E. 3.2) auch nicht zur Erhebung einer Gemeindebeschwerde befugt. Im Übrigen sei noch angemerkt, dass auch bei der Gemeindebeschwerde ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Beschlusses vorausgesetzt wird. Die Stimmberechtigung in der Gemeinde reicht als Legitimationsvoraussetzung nicht aus (Thomas Willi, Funktion und Aufgaben der Gemeindebeschwerde im System der Verwaltungsrechtspflege des Kantons Luzern, Emmenbrücke 1989, S. 194). Nach LGVE 1992 III Nr. 2 muss der Beschwerdeführer mehr betroffen sein als irgendjemand oder die Allgemeinheit, was für eine analoge Anwendung der im Planungs- und Baurecht entwickelten Grundsätze zur Legitimation spricht. Die Legitimation wäre somit auch dann zu verneinen, wenn die Gemeindebeschwerde zulässig wäre. II. Beurteilung des Bebauungsplans 3. Hochhäuser sind Bauten, die mehr als acht Vollgeschosse aufweisen oder deren oberster Geschossboden mehr als 22 m über dem der Feuerwehr zugänglichen angrenzenden Gelände liegt. Sie dürfen nur an ortsplanerisch, insbesondere ästhetisch und verkehrsmässig geeigneten Punkten und nur aufgrund eines Bebauungs- oder Gestaltungsplans erstellt werden (§ 166 Abs. 1 und 2 PBG). Der Geltungsbereich von § 166 Absatz 1 PBG ist ausdrücklich nicht auf Wohnbauten beschränkt. Das massgebliche Kriterium für die Planungspflicht ist die Höhe der Baute. "Hochhäuser" sind Gebäude oder gebäudeähnliche Bauten, so Wohn-, Spital-, Schul- und Bürogebäude, Hotels, gewerbliche und industrielle Gebäude und Silos (Erich Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau, 2.Aufl., Aarau 1985, N 2 zu §§ 170f.). Dass der Begriff "Hochhäuser" nicht bloss Wohnhäuser meint, ergibt sich auch aus § 167 Unterabsatz b PBG, der die Bewilligung von "Wohnhochhäusern" an spezielle Voraussetzungen knüpft. Es entspricht denn auch der Praxis im Kanton Luzern, für die Erstellung von Silos einen Bebauungs- oder Gestaltungsplan zu verlangen. Die Pflicht zum Erlass eines Sondernutzungsplans für Hochhäuser dient der besseren Beurteilung der einschneidenden Auswirkungen auf die Umgebung im Speziellen und das Orts- und Landschaftsbild im Allgemeinen. Mit einem solchen Plan können die planerischen und gestalterischen Erfordernisse und die daraus fliessenden Massnahmen im Plan verankert werden. Vorliegend ist das geplante Silo mit seiner Gesamthöhe von 60 m daher als Baute im Sinn von § 166 Absatz 1 PBG zu betrachten, das aufgrund eines Gestaltungs- oder Bebauungsplans realisiert werden kann. 5.2 Das hier massgebliche Bau- und Zonenreglement der Gemeinde kennt noch die Gewerbezone, welche für Gewerbebetriebe bestimmt war, die nur mässig stören (§ 47 Abs. 1 PBG in der bis 31. Dezember 2001 in Kraft gewesenen Fassung). Wegen der schwierigen Unterscheidbarkeit zwischen Gewerbe- und Industriezone sind diese beiden Zonen mit der Änderung des Planungs- und Baugesetzes vom 8. Mai 2001 auf den 1. Januar 2002 hin durch die Arbeitszone gemäss § 46 PBG ersetzt worden (vgl. Botschaft B 76 des Regierungsrates vom 20. Oktober 2000 zu den Entwürfen eines Grossratsbeschlusses über die Initiative "Einkaufen vor Ort - Grosszentren mit Mass" und einer Änderung des Planungs- und Baugesetzes, in: GR 2001, S. 255). Die Nutzung eines Silos für die Lagerung von Pellets kann zweifellos als mässig störend bezeichnet werden. Es entstehen keine störenden Immissionen, welche die Ausscheidung einer entsprechenden Zone (Industriezone, Arbeitszone IV) erforderlich machen würde. 5.3 Die Erstellung eines Silos in der Gewerbe- oder Industriezone ist nichts Ungewöhnliches. Im Kanton Luzern bestehen verschiedene Silos von 40-70 m Höhe. Die Ausscheidung einer besonderen Grundnutzungszone ist bisher nie verlangt worden, und es besteht auch kein Anlass dazu. Gewerbe- und Industriezonen bzw. Arbeitszonen sind für Betriebe bestimmt, die eine gewisse Grösse aufweisen und störend in Erscheinung treten können. Ein allfällig unter landschaftlichen, ortsbildnerischen oder ästhetischen Gesichtspunkten störendes Erscheinungsbild ist bei der Ausscheidung solcher Zonen zu berücksichtigen. Solange keine besonderen Schutzvorschriften bestehen, können Gewerbebauten nicht ohne weiteres untersagt werden und sind in der Gewerbezone zonenkonform. (Regierungsrat, 25. September 2007, Nr. 1179)