Zu unterscheiden sind diesbezüglich Rechtsverordnungen und Verwaltungsverordnungen. Rechtsverordnungen gehören zu den Gesetzen im materiellen Sinn, richten sich in dieser Funktion an die Allgemeinheit, räumen Einzelnen Rechte ein und auferlegen ihnen Pflichten oder regeln die Organisation und das Verfahren der Behörden. Sie setzen eine Ermächtigung im Bundesrecht, im kantonalen Recht oder in einem rechtsetzenden Beschluss der Stimmberechtigten voraus. Demgegenüber stellen Verwaltungsverordnungen generelle verwaltungsinterne Dienstanweisungen dar, die eine einheitliche, gleichmässige und sachrichtige Praxis des Gesetzesvollzuges sicherstellen sollen. Sie enthalten keine Rechtssätze.