Übergeordnetes Recht hat mit Bezug auf eine Initiative, die, wie im vorliegenden Fall, auf kommunaler Ebene vorgesehen ist, demnach das Bundesrecht, das Völkerrecht, das interkantonale Recht, das Verfassungsrecht des Kantons sowie das übrige kantonale Recht zu wahren. Zum übergeordneten Recht gehört nicht nur das gesetzte Recht, wie die allgemeinverbindlichen Erlasse und die rechtsetzenden Verträge, sondern auch nicht gesetztes Recht, wie das Gewohnheitsrecht und die Rechtsgrundsätze sowie in dem Sinn verbindliches Behördenrecht, als von dessen Grundsätzen nicht ohne qualifizierte Begründung abgewichen werden darf (statt vieler: Hangartner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und