Sie dienen der Vereinfachung und Rationalisierung der Verwaltungspraxis, erhöhen Kohärenz, Kontinuität und Voraussehbarkeit des Verwaltungshandelns und erleichtern dessen Kontrolle (Biaggini, Die vollzugslenkende Verwaltungsverordnung: Rechtsnorm oder Faktum, in ZBl 1997 S. 4). Ihnen kommt gemäss ständiger Rechtsprechung keine Gesetzeskraft zu, und sie sind für die Gerichte nicht verbindlich, doch sind sie in der Regel Ausdruck des Wissens und der Erfahrung bewährter Fachstellen und in diesem Sinn beachtlich. Sie verpflichten den Bürger nicht zu einem bestimmten Tun, Dulden oder Unterlassen, sondern enthalten bloss Regeln für das verwaltungsinterne Verhalten.