Gerade die Formulierung in der Botschaft, dass der Handlungsspielraum des Bundesrats auf die in Art. 40 EpG festgelegten Massnahmen beschränkt sein solle, spreche dafür, dass es sich bei Art. 40 EpG im Kern um eine Konkretisierungsbestimmung handle, was unter Massnahmen gegenüber der Bevölkerung zu verstehen sei. Die von der Vorinstanz erwähnten Erläuterungen des BAG würden ebenfalls und entgegen der Ansicht der Vorinstanz für die Strafbewehrtheit von Massnahmen des Bundesrats sprechen. Die Erläuterungen des Bundesrats seien auch nicht unklar.