Die in der Sache zuständige Behörde hat auf Begehren einer Partei, die ein schutzwürdiges Interesse nachweist, den Bestand, Nichtbestand oder Inhalt von Rechten und Pflichten festzustellen (§ 44 Abs. 1 VRG). Eine feststellende Verfügung bzw. ein feststellender Entscheid dient der Klärung der Rechtslage, indem das Bestehen, Nichtbestehen oder der Umfang von verwaltungsrechtlichen Rechten und Pflichten verbindlich festgestellt wird. Damit soll als Vorstufe einer späteren Gestaltungsverfügung eine Teilfrage im Voraus verbindlich beantwortet werden.