Der planerische Stufenbau sichert somit nicht nur die sachadäquate Bewältigung räumlicher Aufgaben, sondern auch die Einhaltung der demokratischen Rechte und des Gewaltenteilungsprinzips. Dabei erfolgt die Einordnung bedingt durch die offene
Normierung nicht nach starren Kriterien, sondern nach der Typik
der zu lösenden Aufgabe. Der Umstand, dass das RPG die Zuordnung einer Aufgabe nicht schematisch vornimmt, besagt aber
nicht, dass die Instrumente untereinander gleichwertig sind. Vielmehr gehen Lehre und Rechtsprechung vom Grundsatz des Vorrangs der Planung aus, ohne diese aber zu verabsolutieren (vgl.
zum Ganzen: Schmid, a.a.O., S. 64 ff. mit weiteren Hinweisen).