VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom 7. Mai 2014

I. Kammer

in Sachen

VG.2014.00005

gegen

und

betreffend

Umschlagplatz

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

1.1 Die H.______ AG betreibt an der […]strasse in […] (Gemeinde Glarus Nord) einen Glas- und Sandumschlagplatz. Der Umschlagplatz befindet sich in der Wohn-Gewerbezone B mit der Lärmempfindlichkeitsstufe III. Der Glasumschlag wurde im Sommer 2013 eingestellt.

1.2 Der Gemeinderat Glarus Nord beschloss am 20. Juni 2012, dass bis zur Einstellung des Glasumschlagplatzes am 31. Dezember 2012 folgende Betriebszeiten einzuhalten seien: Montag bis Freitag 07.30 bis 12.00 Uhr und 13.00 bis 17.30 Uhr. Ausserhalb dieser Zeiten seien das Ausführen lärmintensiver und staubverursachender Arbeiten sowie sämtliche Arbeiten im Zusammenhang mit dem Glas- und Sandumschlag untersagt. Weitere Massnahmen blieben vorbehalten (Disp.-Ziff. 1). Per 1. Januar 2013 müsse für die zukünftige Nutzung der Liegenschaft/des Betriebs eine baurechtliche Stellungnahme/Bewilligung, insbesondere in lärmschutz- und luftreinhalterechtlicher Hinsicht, vorliegen (Disp.-Ziff. 2). Lärmverursachende Einrichtungen, welche probehalber angebracht worden seien, seien unverzüglich zu entfernen (Disp.-Ziff. 3).

2.

2.1 Gegen den Beschluss des Gemeinderats Glarus Nord erhob die H.______ AG am 27. Juli 2012 Beschwerde beim Departement Bau und Umwelt (DBU). Dabei beantragte sie, es sei Disp.-Ziff. 1 des angefochtenen Beschlusses insofern aufzuheben, als ihr darin ausserhalb der festgelegten Zeiten das Ausführen staubverursachender Arbeiten, insbesondere im Zusammenhang mit dem Sandumschlag, untersagt werde. Disp.-Ziff. 1 sei demgemäss wie folgt abzufassen: "Bis zur Einstellung des Glasumschlagplatzes am 31.12.2012 sind folgende Betriebszeiten einzuhalten: Montag bis Freitag 07.30 Uhr bis 12.00 Uhr und von 13.00 Uhr bis 17.30 Uhr. Ausserhalb dieser Zeiten sind das Ausführen lärmintensiver Arbeiten sowie sämtliche Arbeiten im Zusammenhang mit dem Glasumschlag untersagt. Weitere Massnahmen werden vorbehalten"; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Gemeinderats Glarus Nord.

2.2 Der Gemeinderat Glarus Nord beantragte am 13. September 2012 die Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der H.______ AG.

2.3 Das DBU lud am 17. September 2012 die Anwohner A.______ und B.______, C.______ und D.______, E.______ und F.______ ins Verfahren bei. K.______ verzichtete in der Folge, formell als Beigeladene aufzutreten. Die übrigen Anwohner beantragten am 16. Oktober 2012 die Abweisung der Beschwerde; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der H.______ AG.

2.4 Die H.______ AG hielt in ihrer Replik vom 3. Januar 2013 an ihren Beschwerdeanträgen fest. In ihrer Stellungnahme vom 14. Januar 2013 zur Replik hielten die Anwohner an ihren Anträgen fest und führten dabei aus, dass der Betrieb des Sandumschlagplatzes unverzüglich einzustellen sei. Ebenso hielt der Gemeinderat Glarus Nord in seiner Duplik vom 6. Februar 2013 an seinen Anträgen fest.

2.5 Das DBU entschied am 28. November 2013, dass das Begehren der H.______ AG um Anpassung der Disp.-Ziff. 1 des angefochtenen Beschlusses abgewiesen werde (Disp.-Ziff. 1). In teilweiser Gutheissung der Begehren der beigeladenen Anwohner werde der Gemeinderat Glarus Nord angewiesen, zu prüfen, ob weitere Massnahmen zur Verminderung der Emissionen anzuordnen seien. Diese Prüfung habe innert drei Monaten ab Rechtskraft des Entscheids zu erfolgen (Disp.-Ziff. 2). Das DBU auferlegte der H.______ AG eine Spruchgebühr von Fr. 1'000.- (Disp.-Ziff. 4), den beigeladenen Anwohnern eine solche von Fr. 300.- (Disp.-Ziff. 5). Ferner wurde die H.______ AG verpflichtet, den beigeladenen Anwohnern eine (reduzierte) Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen (Disp.-Ziff. 7).

3.

3.1 A.______ und B.______, C.______ und D.______, E.______ und F.______ gelangten in der Folge mit Beschwerde vom 14. Januar 2014 ans Verwaltungsgericht und beantragten, dass Disp.-Ziff. 2 des Entscheids des DBU vom 28. November 2013 insoweit aufzuheben sei, als der H.______ AG unverzüglich zu gebieten sei, sämtliche nicht bewilligten Nutzungen, insbesondere den Sandumschlag unverzüglich einzustellen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen sowohl für das Verfahren vor dem DBU als auch für das vorliegende Verfahren zu Lasten der H.______ AG. Ferner beantragten sie, dass die H.______ AG im Sinne einer vorsorglichen Massnahme zu verpflichten sei, die strittigen Nutzungen unverzüglich einzustellen.

3.2 Das Verwaltungsgericht lud am 16. Januar 2014 die Gemeinde Glarus Nord von Amtes wegen ins Verfahren bei. Mit Präsidialverfügung vom 5. Februar 2014 wies es das Gesuch um Erlass einer vorsorglichen Massnahme ab.

3.3 Das DBU beantragte am 10. Februar 2014 die Abweisung der Beschwerde; unter Kostenfolge. Die Gemeinde Glarus Nord beantragte am 17. Februar 2014 die Gutheissung der Beschwerde; alles unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge. Die H.______ AG schloss am 20. März 2014 auf Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten von A.______ und B.______, C.______ und D.______, E.______ und F.______. Am 31. März 2014 nahm sie zur Eingabe der Gemeinde Glarus Nord Stellung und hielt an ihren in der Beschwerdeantwort gestellten Anträgen fest.

II.

1.

1. Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 105 Abs. 1 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten (vgl. aber nachfolgend E. II/4).

2.

2.1 Die Beschwerdeführer rügen, dass die Beschwerdegegnerin 1, obwohl sie die Disp.-Ziff. 2 des Beschlusses der Beigeladenen anerkannt habe, wonach per 1. Januar 2013 für die Benützung der Liegenschaft eine baurechtliche Bewilligung vorliegen müsse, den Platz weiterhin als Umschlagplatz benützt und insbesondere Bauschutt umgeschlagen habe. Der Beschwerdegegner 2 habe zu Unrecht und in Widerspruch zu Disp.-Ziff. 1 seines Entscheids der Beschwerdegegnerin 1 indirekt erlaubt, trotz unbewilligter Zweckänderung den Betrieb weiterzuführen. Diese Aufrechterhaltung des rechtswidrigen Zustands komme einer Umkehr rechtsstaatlicher Prinzipien gleich, was sich nicht dadurch rechtfertigen lasse, dass die sofortige Einstellung des Umschlags eine unverhältnismässige Härte für die Beschwerdegegnerin 1 darstellen würde. Nicht nachvollziehbar sei schliesslich, dass ihnen, den Beschwerdeführern, ein Teil der vor-instanzlichen Verfahrenskosten auferlegt und keine volle Parteientschädigung zugesprochen worden sei.

2.2 Die Beschwerdegegnerin 1 macht geltend, die Verfügung der Beigeladenen vom 20. Juni 2012 sei nicht in Rechtskraft erwachsen. Von einem "Anerkennen" gewisser Dispositiv-Inhalte könne nicht gesprochen werden. Sie sei auch nicht durch die entsprechende Disp.-Ziff. 2 gebunden gewesen, da es der Vorinstanz unbenommen gewesen sei, auch diese Disp.-Ziffer abzuändern. Auch wenn nur einzelne Disp.-Ziffern angefochten würden, erwüchsen die weiteren Disp.-Ziffern nicht in Rechtskraft. Wie die Vorinstanz zutreffend erkannt habe, wäre eine sofortige Einstellung des Umschlagbetriebs unverhältnismässig. Dies insbesondere, da die Beschwerdeführer durch den Sandumschlag, welcher nur einmal pro Werktag erfolge, auf die üblichen Betriebszeiten beschränkt sei und kaum zu Staubemissionen führe, höchstens marginal beeinträchtigt würden. Die Einstellung des Umschlagsbetriebs hätte hingegen erhebliche betriebliche und wirtschaftliche Konsequenzen für die Beschwerdegegnerin 1 zur Folge.

2.3 Der Beschwerdegegner 2 führt aus, dass weder in Bezug auf die Ablehnung des Begehrens um unverzügliche Einstellung des Sandumschlags noch bezüglich der Kosten- und Entschädigungsfolgen im angefochtenen Entscheid ein Ermessensmissbrauch oder Unangemessenheit vorliege. Im angefochtenen Entscheid sei festgehalten worden, dass der Betrieb des Umschlagplatzes der Baubewilligungspflicht unterstehe. In Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips sei aber darauf verzichtet worden, die unverzügliche Einstellung der Arbeiten anzuordnen.

2.4 Die Beigeladene kommt im Wesentlichen zum Schluss, dass ein Verbot des Umschlags nicht unverhältnismässig sei. Daran ändere insbesondere der Umstand, dass die Beschwerdegegnerin 1 mittlerweile ein Baugesuch eingereicht habe, nichts.

3.

3.1 Der Streitgegenstand eines Rechtsmittelverfahrens wird durch zwei Elemente bestimmt: einerseits durch den Gegenstand der angefochtenen Anordnung, anderseits durch die Parteivorbringen. Zum einen kann nur Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens sein, was auch Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Zum andern bestimmt sich der Streitgegenstand nach der im Beschwerdeantrag verlangten Rechtsfolge (Art. 91 Abs. 1 lit. a VRG). Diese Konsequenz ergibt sich aus der Dispositionsmaxime: Der Beschwerdeführer bestimmt den Umfang des Beschwerdeverfahrens im Rahmen des von der erstinstanzlichen Anordnung geregelten Rechtsverhältnisses (Martin Bertschi, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 44 f.).

3.2

3.2.1 Nach dem Dargelegten bildete der Beschluss der Beigeladenen vom 20. Juni 2012 Ausgangspunkt des vorinstanzlichen Verfahrens. In deren Disp.-Ziff. 1 wurden die Betriebszeiten für die Zeit bis Ende des Jahres 2012 geregelt. In Disp.-Ziff. 2 wurde festgelegt, dass ab dem 1. Januar 2013 für die zukünftige Nutzung der Liegenschaft/des Betriebs eine baurechtliche Stellungnahme/Bewilligung insbesondere in lärmschutz- und luftreinhalterechtlicher Hinsicht vorliegen müsse.

Die heutige Beschwerdegegnerin 1 wandte sich in ihrer Beschwerde einzig gegen die Disp.-Ziff. 1 des Beschlusses der Beigeladenen, indem sie beantragte, dass diese insofern aufzuheben sei, als ihr darin ausserhalb der festgelegten Zeiten auch das Ausführen staubverursachender Arbeiten, insbesondere im Zusammenhang mit dem Sandumschlag, untersagt werde. Disp.-Ziff. 2 liess sie unangefochten.

Damit beschränkte sich der Streitgegenstand im vorinstanzlichen Verfahren auf die Regelung der Betriebszeiten für das Jahr 2012. Zwar ist eine Beschwerdeinstanz bei ihrem Entscheid grundsätzlich nicht an die Anträge der Parteien gebunden (Art. 100 Abs. 1 VRG) und darf den angefochtenen Entscheid zu Gunsten oder – unter bestimmten Voraussetzungen – auch zu Ungunsten einer Partei ändern (Art. 100 Abs. 2 VRG). Grenze der Entscheidungsbefugnis bildet aber der Streitgegenstand mit dem ihm zugrunde liegenden Sachverhalt. Eine Besser- oder Schlechterstellung hat sich somit auf Punkte zu beschränken, die bereits Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens bildeten und von den Parteien mit ihren Vorbringen zur Disposition gestellt werden (Alain Griffel, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 27 N. 10).

3.2.2 Beschränkte sich der Streitgegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens aber auf die Regelung der Betriebszeiten bis Ende 2012, war es dem Beschwerdegegner 2 verwehrt, darüber hinausgehende Anordnungen zu treffen. Insbesondere hatte er nicht darüber zu urteilen, ob der Betrieb des Umschlagsplatzes ab dem Jahr 2013, sollte keine baurechtliche Bewilligung vorliegen, einzustellen ist oder nicht. Daran ändert auch nichts, dass die heutigen Beschwerdeführer in ihrer Stellungnahme zur Replik vom 14. Januar 2013 davon ausgingen, dass der Betrieb des Sandumschlagplatzes unverzüglich einzustellen sei. Ungeachtet davon, dass sie diesbezüglich keinen formellen Antrag bei der Vorinstanz stellten, durften sie den Streitgegenstand nicht erweitern, kennt doch das kantonale Verwaltungsprozessrecht das Institut einer Anschlussbeschwerde nicht. Insofern erweist sich die Disp.-Ziff. 2 des Entscheids des Beschwerdegegners 2 vom 28. November 2013 als nicht rechtmässig und wäre grundsätzlich gänzlich aufzuheben. Da dies nicht beantragt wird, ist davon abzusehen. Soweit sich aber aus Disp.-Ziff. 2 im Zusammenhang mit der Begründung des angefochtenen Entscheids ergibt, dass der Beschwerdegegnerin 1 der bisherige Betrieb ihres Umschlagplatzes bis zum Entscheid über ihr Baubewilligungsgesuch erlaubt bleibt, ist die entsprechende Anordnung antragsgemäss aufzuheben.

3.2.3 Schliesslich folgt aus dem Dargelegten, dass die unangefochten gebliebene Disp.-Ziff. 2 der Verfügung der Beigeladenen vom 20. Juni 2012, welche die Frage der Bewilligungspflicht des Betriebs ab 2013 regelt und sich damit von der in Disp.-Ziff. 1 vorgenommen Festlegung der bis Ende 2012 geltenden Betriebszeiten klar abgrenzt, entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin 1 in Rechtskraft erwachsen ist (vgl. Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 9).

3.3 Da die Vorinstanz nur über die Betriebszeiten im Jahr 2012 zu entscheiden hatte, mangelte es der Beschwerdegegnerin 1 ab dem Jahr 2013 an einem aktuellen Interesse an der Behandlung ihrer Beschwerde. Daran ändert auch die in der Beschwerde unsubstantiiert geäusserte Befürchtung einer negativen präjudiziellen Wirkung nichts. Ein aktuelles Interesse bildet nach Art. 88 lit. a VRG Voraussetzung der Beschwerdebefugnis. Auf ein solches kann zwar ausnahmsweise verzichtet werden, wenn sich die aufgeworfene Frage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an ihrer Beantwortung wegen der grundsätzlichen Bedeutung ein öffentliches Interesse besteht und sie im Einzelfall kaum je rechtzeitig überprüft werden könnte (BGE 121 I 279 E. 1). Ein solcher Ausnahmefall lag aber schon deshalb nicht vor, weil es sich nicht um eine Frage handelte, die in der Regel nicht rechtzeitig überprüft werden kann.

Nachdem das aktuelle Interesse der Beschwerdegegnerin 1 an der Behandlung ihrer Beschwerde im Jahr 2013 weggefallen war, hätte der Beschwerdegegner 2 das Verfahren demnach als gegenstandslos geworden abschreiben müssen.

4.

Zu prüfen bleibt, ob das Verwaltungsgericht im vorliegenden Verfahren dazu befugt ist, die Beschwerdegegnerin 1 zu verpflichten, sämtliche nicht bewilligten Nutzungen im Zusammenhang mit dem Betrieb des Umschlagplatzes einzustellen, wie dies die Beschwerdeführer beantragen.

Das Verwaltungsgericht hatte im vorliegenden Verfahren zu beurteilen, ob der Beschwerdegegner 2 Anordnungen treffen durfte, die über die Regelung der Betriebszeiten im Jahr 2012 hinausgehen. Hingegen würde es den Streitgegenstand unzulässig erweitern, wenn es darüber entscheiden würde, dass und wie die durch ihre Nichtanfechtung vor der Vorinstanz rechtskräftig gewordene Disp.-Ziff. 2 des Beschlusses der Beigeladenen vom 20. Juni 2012 zu vollstrecken ist. Für die Durchsetzung ihres Beschlusses vom 20. Juni 2012 ist gemäss Art. 127 Abs. 1 VRG vielmehr die Beigeladene selbst zuständig. Demgemäss ist auf die Beschwerde insofern nicht einzutreten, als die Beschwerdeführer beantragen, es sei der Beschwerdegegnerin 1 unverzüglich zu gebieten, sämtliche nicht bewilligte Nutzungen, insbesondere den Sandumschlag, unverzüglich einzustellen.

III.

1.

1.1 Eine private Partei hat gemäss Art. 134 Abs. 1 lit c VRG die Kosten des Beschwerdeverfahrens gemäss ihrem Unterliegen zu tragen. Die Beschwerdeführer dringen mit ihrer Beschwerde in der Hauptsache durch, indem das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid insofern aufhebt, als der Beschwerdegegnerin 1 erlaubt wurde, den Betrieb des Umschlagplatzes weiterzuführen. Hingegen ist auf ihren Antrag, die Beschwerdegegnerin 1 sei zu verpflichten, sämtliche nicht bewilligte Nutzungen, insbesondere den Sandumschlag, unverzüglich einzustellen, nicht einzutreten. Die pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.- ist daher zu einem Viertel den Beschwerdeführern und zu drei Vierteln der Beschwerdegegnerin 1 aufzuerlegen. Vom bereits geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.- sind den Beschwerdeführern Fr. 1'500.- zurückzuerstatten.

1.2 Die Beschwerdegegnerin 1 ist gemäss Art. 138 Abs. 2 VRG zu verpflichten, den Beschwerdeführern innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids eine reduzierte Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 1'500.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen. Da die Beantwortung von Rechtsmitteln zum angestammten Aufgabenbereich eines Gemeinwesens gehört, wird ihnen in der Regel keine Entschädigung ausgerichtet, ausgenommen im Klageverfahren oder wenn besondere Umstände dies rechtfertigen (Art. 138 Abs. 4 VRG). Die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Zusprechung einer Parteientschädigung an die Beigeladene sind vorliegend nicht erfüllt.

2.

2.1 Wie dargelegt wurde, hätte das Beschwerdeverfahren vor der Vorinstanz infolge Gegenstandslosigkeit abgeschrieben werden müssen. Dabei wäre bei der Kostenauflage den Prozessaussichten nach dem Stand der Streitsache vor der Gegenstandslosigkeit Rechnung zu tragen gewesen (Kaspar Plüss, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 N. 75). Wie sich aus dem Entscheid des Beschwerdegegners 2 ergibt, wäre die Beschwerdegegnerin 1 mit ihrem Beschwerdeantrag vor der Vorinstanz nicht durchgedrungen, während die Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren einzig die Abweisung der Beschwerde beantragten. Insofern sind die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens der Beschwerdegegnerin 1 aufzuerlegen. Dabei ist jedoch wiederum zu beachten, dass das Verfahren bei korrektem Vorgehen als gegenstandslos geworden abgeschrieben worden wäre, was eine Reduktion der vorinstanzlichen Verfahrenskosten von Fr. 1'600.- auf Fr. 1'000.- rechtfertigt. Insofern bedarf es keiner Anpassung von Disp.-Ziff. 4 des vorinstanzlichen Entscheids, während Disp.-Ziff. 3 dahingehend abzuändern ist, dass die Spruchgebühr Fr. 1'000.- beträgt und Disp.-Ziffn. 5 und 6 aufzuheben sind.

2.2 Schliesslich sind auch bei der Bemessung der Parteientschädigung die Prozessaussichten massgebend (Plüss, § 17 N. 31). Folglich haben die Beschwerdeführer für das vorinstanzliche Verfahren Anspruch auf eine volle Parteientschädigung. Demgemäss ist Disp.-Ziff. 7 des Entscheids des Beschwerdegegners 2 vom 28. November 2013 dahingehend abzuändern, als die Parteientschädigung auf Fr. 2'400.- (inkl. Mehrwertsteuer) festzusetzen ist.

Demgemäss erkennt die Kammer: