Demnach ist zu prüfen, wie das Fehlen
einer Antwort in der Verordnung rechtlich zu würdigen ist.
5.2.1. Dem Begriff nach besteht eine Lücke, wenn eine Rechtsfrage, die der
Einzelfall aufgibt, gesetzlich nicht geregelt, das Gesetz also unvollständig
ist (BGE 103 Ia 501 E. 7). Die herkömmliche Lehre und Rechtsprechung
unterscheiden zwischen echten und unechten Lücken. Eine echte Lücke
liegt vor, wenn ein Gesetz für eine Frage, ohne deren Beantwortung die
Rechtsanwendung nicht möglich ist, keine Regelung enthält.