Die festgestellte Gesetzeslücke ist nach Art. 1 Abs. 2 des Schweizerischen
Zivilgesetzbuches (ZGB, SR 210), der auch im Verwaltungsrecht in analoger
Weise zur Anwendung kommt, durch den Richter zu schliessen. Der Richter
hat nach objektiven Kriterien eine generelle, abstrakte Regel aufzustellen, wie
er es als Gesetzgeber tun würde. Dabei hat sich der Richter soweit als möglich
an das bestehende, objektive Recht anzulehnen, denn er schafft kein neues
Gesetz, sondern vervollständigt es nur (vgl. VPB 48.70).