Es ist deshalb vorab zu prüfen, wie das Fehlen einer Antwort in
der Verordnung rechtlich zu qualifizieren ist, das heisst, ob ein sogenanntes
qualifiziertes Schweigen oder allenfalls eine Gesetzeslücke vorliegt.
Dem Begriff nach besteht eine Lücke, wenn eine Rechtsfrage, die der Einzelfall
aufgibt, gesetzlich nicht geregelt, das Gesetz also unvollständig ist (BGE 103 Ia
502 ff.). Unterschieden wird zwischen echten und unechten Lücken. Eine echte
Lücke liegt vor, wenn ein Gesetz für eine Frage, ohne deren Beantwortung die
Rechtsanwendung nicht möglich ist, keine Regelung enthält. Es liegt demnach
eine planwidrige Unvollständigkeit des Gesetzes vor.