Die Lücke
wird auch als planwidrige Unvollständigkeit des Gesetzes bezeichnet, die von
den rechtsanwendenden Organen behoben werden darf. Dabei gelten als
Massstab nur die dem Gesetz selbst zugrunde liegenden Zielsetzungen und
Werte, nicht hingegen Wertungen, die von aussen an das Gesetz herangetragen
werden. Wenn eine Regelung im Hinblick auf eindeutige und wichtige
Zielsetzungen des Gesetzes unvollständig ist, darf die rechtsanwendende
Behörde diese Lücke füllen (Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 200).
gg. Eine Übergangsordnung soll die Einführung des neuen Rechts
ermöglichen oder erleichtern und den Übergang zwischen altem und neuem
Recht mildern.