Die Verhältnismässigkeit
umfasst drei Elemente, die kumulativ zu beachten sind: So muss die
Verwaltungsmassnahme zur Verwirklichung der im öffentlichen Interesse
liegenden Ziele erstens geeignet und zweitens erforderlich sein, d. h. sie hat
zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für
den angestrebten Erfolg ausreicht («Übermassverbot»). Drittens muss das
Verhältnis zwischen dem öffentlichen Interesse an der Massnahme und den
durch den Eingriff beeinträchtigten privaten Interessen vernünftig sein (BGE
128 II 297 E. 5.1; Häfelin/Müller, a.a.O., N. 581 ff.).