Schon in seiner Botschaft über die Neuordnung des Staatsvertragsreferendums
vom 23. Oktober 1974 hat der Bundesrat folgendes hervorgehoben[6]
«Rechtlich besteht ein grundlegender Unterschied zwischen völkerrechtlichen
Verträgen und Landesrecht. Während bei letzterem der Staat allein Gesetzgeber
ist und über weitgehende Handlungsfreiheit verfügt, sind bei Verträgen mehrere
Staaten im Zusammenwirken Rechtsetzer. Die Handlungsfreiheit des Einzelnen
ist beschränkt; Völkerrecht entsteht nur im Zusammenwirken der Staaten, liegt
also auf einer anderen Ebene.
Daraus ergibt sich, dass auch das Rechtsetzungsverfahren ein von der internen
Gesetzgebung verschiedenes sein muss.