2.1. Würde streng nach dem Buchstaben des Gesetzes verfahren, so bliebe das
Geld, auf das die Kantone nach altem Recht zu 50% Anspruch haben, im Fonds.
Im Fall, dass die Mittel aus dem Fonds zur Sicherung eines gleichmässigen
Reinertrags ausgeschüttet werden müssten, könnten die Kantone bloss 10%
erhalten. Ein solches Resultat wäre indessen stossend. Es liegt insofern nach
traditioneller Umschreibung eine sogenannte unechte Lücke vor.
Nach herrschender Lehre und Praxis kann der Bundesrat sogenannte echte
Lücken mit einer Verordnung schliessen (s. dazu statt vieler Knapp Blaise,
Grundlagen des Verwaltungsrechts, Basel/Frankfurt a.M. 1983, S. 55 Nr. 212,