Da die Regierung mit ihrem Hauptbegehren und den meisten ihrer Rügen unterliegt, rechtfertigt es sich, keine Gerichtskosten zu erheben (
Art. 156 Abs. 1, 2 und 3 OG). Es sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen (
Art. 159 Abs. 1, 2 und 3 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 8. Juli 1999 wird aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
2.- Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.- Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.