Es ist allerdings nicht zu verkennen, dass dem Argument der demokratischen Mitwirkung bei Erlassen der Verordnungsstufe nur eine eingeschränkte Bedeutung zukommen kann, und dass - wie gerade das vorliegende Beispiel zeigt - es durchaus generell-abstrakte Erlasse geben kann, die eine bestimmte Kategorie von Personen ganz spezifisch und anders als die Allgemeinheit berühren. Das Bundesgericht hat sodann bei Raumplänen, die eine Mittelstellung zwischen Erlassen und Verfügungen einnehmen, einen differenzierten Anspruch auf rechtliches Gehör je nach Massgabe der Betroffenheit der Adressaten angenommen (
BGE 119 Ia 141 E. 5c/bb S. 150;
BGE 114 Ia 233 E. 2c S. 237 ff.;