Ein unbestimmter Rechtsbegriff liegt vor, wenn der Rechtssatz die Voraussetzungen der Rechtsfolge oder die Rechtsfolge selbst in offener, unbestimmter Weise umschreibt. Es handelt sich um eine im Anwendungsfall mit zutreffendem Rechtssinn zu füllende Leerformel im Tatbestand. Die unbestimmten Rechtsbegriffe sind der Auslegung zugänglich. Diese Auslegung durch die Verwaltungsbehörden kann - im Gegensatz zur Überprüfung der Angemessenheit der Ermessensbetätigung - als Rechtsfrage in allen Beschwerdeverfahren der Verwaltungsrechtspflege überprüft werden (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 445 f.; Tschannen/Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Auflage, Bern 2005, § 26 N 25 ff.