Gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG liegt eine Verfügung namentlich dann vor, wenn eine Behörde ein Begehren auf Begründung, Änderung
oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten abweist oder nicht darauf eintritt
(sog. negative Verfügung, MARKUS MÜLLER, a.a.O., S. 112). In welche äussere
Form eine Anordnung gekleidet ist und wie sie bezeichnet wird, spielt für ihre
Qualifikation als Verfügung hingegen keine Rolle. Unerheblich ist insbesondere,
ob eine schriftliche behördliche Äusserung alle Elemente gemäss Art. 52 Abs. 1
VRPG enthält. Auch ein in Briefform abgefasster Bescheid, der keine Rechtsmittelbelehrung enthält, kann daher eine Verfügung darstellen (MERKLI/
AESCHLIMANN/HERZOG, a.a.