Empfehlungen sind keine Rechtsätze, sondern nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung und
herrschender Lehre vollzugslenkende Verwaltungsverordnungen, welche eine einheitliche
Handhabung des Verwaltungsermessens sicherstellen sollen. 17 Verwaltungsverordnungen
entfalten grundsätzlich nur im Verhältnis zwischen übergeordneter und untergeordneter Verwaltungseinheit verpflichtende Wirkung. Für die Gerichte sind sie zwar nicht verbindlich, aber
gemäss der bundesgerichtlichen Praxis dennoch zu berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen;