Vom geltenden Recht zu unterscheiden sind Richtlinien. Diese stellen ebenso wie
Merkblätter sog. Verwaltungsverordnungen dar. Dabei handelt es sich um allgemeine
Weisungen generell-abstrakter Natur der vorgesetzten Behörde an die ihr unterstellten
Behörden bzw. wie hier um Bestimmungen generell-abstrakten Inhalts, mit denen
Behörden ihre Praxis für sich selbst oder für Dritte kodifizieren und kommunizieren. Die
Hauptfunktion von Verwaltungsverordnungen besteht darin, im Sinn einer behördlichen
Meinungsäusserung über die Auslegung der anwendbaren Bestimmungen eine
einheitliche, gleichmässige und sachgerechte Bewilligungspraxis sicherzustellen.