a) Nach heutiger Auffassung in Lehre und Rechtsprechung ist es
unter gewissen Voraussetzungen zweckmässiger und auch zulässig,
ein Verwaltungsverhältnis durch öffentlich-rechtlichen Vertrag statt
durch Verfügung zu regeln. Ergeben sich Rechte und Pflichten nicht
unmittelbar aus dem Gesetz, so müssen sie im Einzelfall in der geeigneten Rechtsform festgelegt werden. Das Legalitätsprinzip steht dabei
Vereinbarungen nur entgegen, wenn das Gesetz eine abschliessende
Ordnung trifft oder Verträge nach seinem Sinn und Zweck ausschliesst.