Das Bundesgericht erachtet Strassen als bewilligungspflichtige Bauten, sofern
sie nicht in einem speziellen Nutzungsplan vorgesehen sind (JOOS, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Zürich 2002, S. 196 m.w.Hinw.). Aus der Planungspflicht und den Planungsgrundsätzen (Art. 1-3 und Art. 14 ff. RPG) folgt,
dass für Bauten und Anlagen, die ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden können, keine Bau- bzw. Ausnahmebewilligungen erteilt werden dürfen (HEER, St.Gallisches Bau- und Planungsrecht,
Bern 2003, N 436).