3.
3.1.
Für die Auslegung verwaltungsrechtlicher Verträge ist wie bei einem privatrechtlichen Vertrag in erster Linie auf den übereinstimmenden wirklichen
Willen der Parteien abzustellen (Art. 18 Abs. 1 des Bundesgesetzes betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs [Fünfter Teil:
Obligationenrecht] vom 30. März 1911 [OR; SR 220]; empirische oder subjektive Vertragsauslegung). Die subjektive Vertragsauslegung bezieht sich
auf den Willen der Vertragsparteien im Zeitpunkt des Vertragsschlusses.
Nachträgliches Parteiverhalten kann berücksichtigt werden, wenn es Rückschlüsse auf den tatsächlichen Willen der Parteien zulässt.