Der Kläger möchte nachträglich gegen die Pachtvergabe für die Periode
2019/25 vorgehen. Die sog. Zweistufentheorie unterscheidet beim Abschluss von privatrechtlichen Verträgen durch das Gemeinwesen zwischen
dem privatrechtlichen Vertragsschluss einerseits und der internen Willensbildung der Behörden andererseits, die dem Vertragsschluss vorangeht.
Das Verfahren der internen Willensbildung untersteht dem öffentlichen
Recht und schliesst mit einer Verfügung ab. Damit entscheidet sich die
Ortsbürgergemeinde, mit wem sie einen Pachtvertrag abschliesst (vgl.
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich/St. Gallen 2020, Rz.