Konkret handelt es sich beim Merkblatt (wie auch beim Kreisschreiben der
Bundeskanzlei) um eine verhaltenslenkende Verwaltungsverordnung,
mit der zum Zweck einer einheitlichen und rechtsgleichen Rechtsanwendung auf die Ermessensausübung und die Handhabung offen formulierter Vorschriften abgezielt wird. Verwaltungsverordnungen
können so genannte Aussenwirkungen entfalten und somit zumindest
indirekt in die Rechtsstellung der Bürger zurückwirken (ausführlich
zu Verwaltungverordnungen: BGE 128 I 167, Erw. 4.3, m.w.H.).
Dass die Anwendung des Merkblatts hier derartige Aussenwirkungen
zeitigte, bedarf keiner weiteren Erläuterungen.