Aus
gesetzgeberischer Sicht unabdingbar ist das Klageverfahren (als ursprüngliche Gerichtsbarkeit) nur dort, wo der Staat wegen der besonderen Natur der Sache nicht selber ein Rechtsverhältnis durch verbindliche, formelle Verfügung regeln darf. Dies ist u.a. dann der Fall,
wenn sich ein Gemeinwesen und ein Individuum als gleichgeordnete
Rechtssubjekte gegenüberstehen und dem Gemeinwesen keine Verfügungsbefugnis zukommt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/ Martin Röhl,
VRG, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. Auflage, Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 81-86 N 3;