Die "unterste" Instanz ist im kommunalen Nutzungsplanverfahren das zuständige Gemeindeorgan (§ 25 BauG). Deshalb ergibt sich auch aus § 33 Abs. 1 VRPG keine hinreichende Grundlage,
das regierungsrätliche Beschwerdeverfahren allgemein oder in jenen
Fällen, in denen von einem Betroffenen keine Einsprache vor dem
Gemeinderat erhoben wurde, als erstinstanzlichen Verfahren zu qualifizieren. Die allgemeinen Verfahrensbestimmungen des VRPG sind
gegenüber den baugesetzlichen Verfahrensregeln subsidiär (§ 4
Abs. 1 BauG). Ebenfalls sprechen die Verfahrensregeln gemäss § 5
ABauV, wonach der Beschluss des zuständigen Gemeindeorgans
vom Gemeinderat zu publizieren ist und Eigentümer sowie weitere