Der Klageweg würde seiner Funktion weitgehend beraubt, wenn entsprechende Streitigkeiten auch einseitig durch Verfügung entschieden und so generell zum Gegenstand von Anfechtungsverfahren gemacht werden könnten. Schliesslich ist wesentlich, dass die Gemeinwesen mit der Einführung der vertraglichen Begründung öffentlichrechtlicher Dienstverhältnisse regelmässig die materiellrechtliche
Flexibilisierung und Angleichung an das private Arbeitsrecht anstreben.