In erster Linie hat die
politisch verantwortliche Spitze der Verwaltung Leitvorstellungen
betreffend die zweckmässige Gesetzeshandhabung und
Ermessensausübung zu formulieren. Wird darauf verzichtet, überträgt
sie damit implizit die Sorge für die sachgemässe Rechtsverwirklichung
der nachgeordneten Verwaltungsinstanzen. Damit kommt der Exekutive
im Prozess der Rechtsverwirklichung eine Komplementärfunktion zu,
welche sie mit administrativem Ergänzungsrecht erfüllen kann (Giovanni
Biaggini, Die vollzugslenkende Verwaltungsverordnung: Rechtsnorm
oder Faktum?, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und
Verwaltungsrecht [ZBl] 98/1997, S. 12 f.).