Das Handeln der Verwaltung wird nur in seltenen Fällen
abschliessend durch das Gesetz determiniert. Der Gesetzgeber legt das
Gesetz als Rahmen fest. Zwischen dem Akt der Gesetzgebung und den
vollziehenden Einzelakten besteht eine Kluft, die im Prozess der
Rechtsverwirklichung durch Gesetzeskonkretisierung und Wahrnehmung
der Vollzugsverantwortung zu überbrücken ist. In erster Linie hat die
politisch verantwortliche Spitze der Verwaltung Leitvorstellungen
betreffend die zweckmässige Gesetzeshandhabung und
Ermessensausübung zu formulieren.